政策策略管理

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摘要：并校决策要综合考虑复杂的系统因素。学校合并应该在适宜合并的学校之间进行。评价并校效果，应坚持内外两方面标准。在并校中，应强调政府责任。

关键词：并校；生源；资源

并校是在变化的社会条件下的资源重组，也就是几所学校通过组织的一体化，实现物质的、人力的和文化资源的融合，改变原来消极的品质，挖掘和放大积极资源的功能，形成新的优质资源结构。从上世纪90年代开始，我国中小学的并校已经成为一种教育发展的趋势。并校首先发生在生源锐减的小学。例如：北京在上世纪90年代末期曾以每年100所的速度进行学校合并，到2010年，规划小学要从目前的1625所调整为1400所。进入21世纪，初中并校的力度逐年加大，北京除了已经调整的学校外，还计划将初中校由目前的401所调整到350所。全国各地也发生了类似的变化。对于这种趋势，在教育理论和实践领域都存在着争论，人们在肯定并校的必要性的同时，对于并校规划的长期预测，并校后的办学质量、并校的宗旨和伙伴选择取向、并校中的政府行为等问题争论较多。全国各地的社情在不断发生变化，在并校政策实施一个战略区间(指社会发展目标和各种社会因素相对稳定的一段时期内，教育发展战略与上述因素的共生性组合)以后，需要根据新的情况评价这一政策的实施效果，并根据情况，提出修正或补充政策和策略。

并校决策要综合考虑复杂的系统因素

到目前为止，中小学合并的主导原因有两个：生源数量减少以及改变“低质资源”的需求。在实践中政府部门更多地把两者结合起来考虑。与此同时，我们也应该注意到，并校还受到更多因素和目标的驱动，因此，并校决策应当在综合、动态地预测这些因素的基础上作出。

(一)关注现有生源与未来人口及教育发展趋势之间的关系

生源数量的减少，使得许多学校的举办变得规模不经济，进行合并似乎是理所当然的。但是，这种考虑必须建立在对人口和教育发展的长期预测的基础上。

1．必须注意把握人口出生率的起伏而导致的入学人数的变动。

从20世纪90年代中期到2003年，我国入学人口持续下降，这种情况预计会持续到2010年左右。20世纪80年代，一些地区出现的人口出生高峰期，将会导致2006年后的一段时间出现人口生育高峰，相继而来的是2010年以后的小学入学和中学入学人数的小高峰。为了避免校舍配置的“松紧”跌宕不定，并校的具体规划必须建立在对本地人口发展(也包括对城乡改造规划后出现的人口聚集“再分配”等情况)作出中长期预测的基础之上。

2．关注现有教育模式与未来教育发展之间的关系。

即便入学人数减少，也不意味着学校数量应该成比例地下降。小班化教学是未来教育的发展趋势。我们现在的班额大多在40人-45人，而小班化教学则应限制在每班35人以下，这样班数就会“涨”出来，对学校数量的需求也相对增大。虽然我国大面积实施小班化教学尚需一个过程，但是必须为这种变化预留空间。在市场经济条件下，地产权利带来的巨大利益决定了现在轻易放弃的校地，在未来几乎不可能收回。而新建一所学校所需的教育投资远比维持现有学校的投资大得多。

(二)关注“低质资源”的改造和优质资源功能的放大之间的关系

“低质资源”即持续严重质量偏低的基础薄弱学校。一些学校由于区域条件、生源状况、师资条件和管理原因，长期处于低迷状态，并非换一两个主要领导就能改变面貌，“整体打包”加入优质群体是改造这类学校的有效途径之一。而一些优质学校通过长期积累，学校管理、教师素质、学校文化等形成优势能量积淀，可以通过扩张或输出，发挥出更大的效益。低迷待变和蓄势待发这两种情况的发生是学校发展中的常态，所以以资源改造输出为目的的并校也应该成为常态，即可以根据实际情况在政策指导下长期进行下去。在这种并校模式中，应该注意这样几点：

1．建立相关的合并制度。

包括办学质量评估制度、优质学校接受“低质学校”的义务制度、组织整合制度、并校条件下的师生合法权利保障制度等。

2．要注意保护弱校、弱势群体的权益。

在一些地区中小学合并中，处于顶端的示范校或重点校对“低质学校”的合并采取了“抛弃政策”——只要校产，不要教师和学生，这种做法值得商榷。在对合并的整体考量中，应该包含给“低质学校”的师生一个更好的出路和更理想的教育环境。

在当前的中国社会条件下，每所学校都面临特定的服务对象群，在学校价值链中都有其特定的功能和意义，“低质学校”被合并，但是它们所服务的群体的利益要求不应该被淡化或忽视，不能通过并校简单地扩大了优势学生群体的利益，却将“劣势”学生群体的教育责任平移到另一所薄弱校身上。在这方面，政府必须恰当地、有针对性地进行规划，真正对相关群体，特别是弱势群体负起责任。

3．要考虑学校规模的适宜性。

在一些地方的并校个案中出现了班数80个—180个，学生5000人—8000人的巨型学校。形成这种并校模式的因素有：经济上的考虑、学校之间的生源纷争等。这种规模的并校不宜提倡。学校发展规模有基本的适宜规律，适宜的学校规模容易形成学生的舒适感，易于管理，经济效益最佳。发达国家一般认为，小学在校生人数应该在500人一800人之间，中学则为800人一1200人之间。中国的情况不同，但是适宜规模的小学还是应保持在700人—1200人左右，适宜的中学则在1000人～2000人左右。我国城乡建设正在兴起“适宜生活’的规划理念，这种以人为本的观念更应当出现在学校建设理念，尤其是并校理念中。

哪些学校之间合并比较好？

(一)学校合并的基本价值取向

根据以上的分析，我们大致可以归纳出并校的基本价值取向：

1．并校应当实现新学校恰当的规模效益。

包括恰当的经济效益和教育效益。

2．并校应当有利于公平和效率的综合实现。

应当有利于提高学校群体的整体质量，发挥优质学校的辐射和带动功能，改造和提升“低质学校”资源。

3．并校应当有利于中长期的教育发展和改革。

4．并校应当缩短磨合期。

并校应实现合并学校组织和人员的真正融合，在稳定的基础上尽快进入新的发展期。

(二)适宜合并的几种学校组合

如果我们把学校分为“最强”(重点的名校)、“强”(高质量的学校)，“中上”(公认比较好的学校)、“中”(初步达标，还说得过去的学校)和“薄弱”学校的话，那么下列组合或许可以实现不同的战略目标：

1．“最强”＋“中上”组合。

在区域内强校数量少或规模不大的情况下，为打造区域内名校的规模，提升学校的整体品质，用名校带动基础相对较好的中上学校可能比较成功，双方可能都能接受，容易磨合。但是这种合并在数量上不宜过多(应是个别的)，因为中上学校是大量水平一般的学生(社会背景也大多是工薪阶层子弟)入学的首选之地，减少中上学校的数量会从多方面对他们的利益造成冲击。

2．“强”+“中”组合。

发挥前者的辐射作用，提升后者的水平，扩大强校的规模。这种合并相对来说是政府部门和社会公众都愿意接受的一种组合，干部和教师也比较容易接受。

3．“强”+“薄弱”组合。

这种合并经常是以强校人员为主进行重组，有选择地保留薄弱学校的生源和师资。同上一种类型一样，它的效果是扩大强校资源，同时减少薄弱学校的数目。

4．“中上”＋“薄弱”组合。

这种并校是大众眼中的“普通学校”之间的合并，学校之间的平等感最强，新学校对中等以下学生的义务感最强。这种合并的明显目标就是把薄弱资源的质量提高到基本标准水平以上。

（三）不适宜进行的两类合并

笔者主张，如果不是由于特殊情况的话，那么一般来说，以下两大类合并不宜进行：

1．“最强”+“最强”、“最强”+“强”、“强”+“强”组合。

这类合并把优势资源集合到一起，容易形成某一地区优势学校的“超级大国”，造成资源垄断的局面，使其他学校难以发展，导致区域内学校之间的分层严重。同时，在我国现有的制度（包括隐性制度）条件下，强校数量的减少，实际压缩了普通家庭学生的选择空间，易产生不公平。

2．“最强”+“薄弱”组合。

这种组合的结果就是剥夺薄弱学校。同时由于目标、师资和生源的巨大差异，原来两所学校的干部、教师之间难以融合，常使原来薄弱学校的人员处于尴尬境地。

并校效果的评价问题

对并校政策的不同意见经常发生在对于并校效果的评价问题上。笔者认为，评价并校效果，应坚持以下一些标准。

（一）评价学校内部的标准

1．组织的健康、稳定与和谐。

所谓健康，是指各个合并学校应尽快融为一体，所有人员，特别是失去主体资格的被合并学校人员，尽快生成对新学校的认同感和归属感。恰当的政策，可以消除来自不同学校人员的隔阂与对立。

所谓稳定，是指各项工作井然有序，没有不同群体冲突导致的学校动荡。

所谓和谐，指人员关系融洽（关键是领导班子和管理部门人员关系良好），师生融入新的组织文化之中。

2．教育教学秩序稳定，原有高端质量得到保证，低端质量得到提升。

也就是说，优质资源的辐射、改造功能得以发挥。这里有一个需要重新认识和界定的“评价规则”的问题。一些怀疑并校政策的意见认为（公众也容易产生这种看法），优质学校在接受低质资源后，学校教学成绩下降了，这种看法的依据主要来自考试的平均成绩。

这种整体模糊评价的方法是不公正甚至是有害的。强校接受弱校，必然出现部分学生（原质量较低的学校服务的那部分生源）成绩低于原强校水平的情况，对于这部分学生不应以绝对标准衡量，而应采取相对性比较强的“进步”标准——包括这部分学生的学习态度、学习习惯、满意度和成绩的进步程度。

因此，为了衡量并校的实际效果，主管部门和学校领导应当对各校学生的原有状况分别作出具体评价，作为比较的基础数据。

3．学校生成新的发展愿望和推动力，出现超越原来基础的发展态势。

4．交校过程稳健、健康，没有发生违纪行为，保证国有资源不流失。

（二）合并的外部效应标准

应保证原来各个学校服务对象的合理利益，新学校的稳定和发展应该得到他们的肯定。

并校中的政府责任

并校实际是区域教育发展的新阶段或新机遇，而不是一种不得已而为之的例行公事。因此，政府部门应当从区域战略的角度看待这个问题，起码在以下几个方面做好工作。

（一）更多从普通百姓的利益出发规划并校

受到多种因素影响，一些地区教育事业的领导者和行政部门把并校单纯理解为打造名校，把名校做强、做大。这种做法的结果之一是把优质资源进一步集中到少数学校，扩大了学校间条件的差异。我们虽然不能完全否认上述做法在一定程度上的必要性，但是提升薄弱学校的品质，给普通百姓“雪中送炭”，应当成为规划的重点。

（二）把握过程策略

一些批评意见认为，有些并校过于仓促，一个命令，一个星期时间就完成合并了，缺乏民主作风。笔者认为这种批评有部分道理。没有沟通，学校干部和教师缺乏思想准备，各方合理利益难以保证。但是在众多利益要求面前，过多的讨论不仅会使合并欠拖不决，而且会聚集越来越多的矛盾冲突，还有可能出现合并学校部分资产流失的现象。

并校初期成功的关键是主要领导的选择、干部和教师工作的恰当安排以及公平的政策。因此，宜采取的策略是：

1．在内部反复调研和对各种可能的行动方案进行比较。

2．在区域范围内对教师进行广泛的宣传教育。

使他们中的大多数人有较充分的心理准备。

3．让各个学校的主要领导干部明确并校的政策和责任要求。

普遍形成各自粗线条的行动预案。

4．分布进入实际操作阶段。

逐步暗示可能并校的范围，在最后适当的时间内向各个相关合并学校公布方案，进入执行阶段。

（三）对合并学校要给予必要的物质和道义支持

学校合并后，在一段时期内，办公与教育教学经费可能会大幅度增加，这尤其需要政府强有力的支持。