民办幼儿教育管理
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摘要：发展我国民办幼儿教育有其法律依据和重大意义。在市场经济和教育产业化运作背景下，适度均衡发展民办幼儿教育是符合我国国情的。我国民办幼儿教育在其发展过程中还存在一些尚待解决的问题，需要我们理清思路，采取有效的对策。
德圣孔子讲过一句名言：名正言顺。哲圣黑格尔也说过：“存在就是合理”。前者说的是，名分不正就难以推行；后者说的是，既然存在肯定有某种理由或必然性。圣人议论自有一定背景。但在我们看来，两个命题如果整合一体，用来指导本文对我国民办幼儿教育的分析真是再恰当不过的：一方面，我国民办幼儿教育历经近20年的发展，从无到有，由小到大，必有它存在的意义，有其存在的理由(必然性)；另一方面，民办幼儿教育作为改革开放的产物，也暴露出了一系列问题，有待我们进一步正名定位。在21世纪的新曙光中，发展我国民办幼儿教育的依据和意义是什么？民办幼儿教育的发展存在哪些问题，采取何种对策？这是每一个关心中国民办幼儿教育发展的人士不能不关心的。
一、市场经济体制的确立，科教兴国战略的提出，幼儿教育发展的趋势，为我国民办幼儿教育的产生发展提供了相应的物质基础、政策条件和内在动力
回顾我国新时期民办幼儿教育从多年无声无息到悄然兴起，从不见经传到刮目相看，从无章可循到有法可依的历程，其发展大致经历了三个阶段：
第一阶段，1986年以前，开始孕育、萌芽，是为初创阶段；第二阶段，1987年至1991年，经过初步发展后调整、规范，是为调整发展阶段；第三阶段，1992年邓小平“南巡讲话”，解决了“姓资姓社”问题，民办幼儿教育进入了大发展，是为繁荣阶段。迄止1997年底，全国民办教育机构5万多所，其中民办幼教机构达到2万余所。
在民办教育机构发展的同时，国家相继公布了一系列法律、法规，赋予民办教育一定的合法权益，并以此规范其办学行为。
1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》中规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；1988年8月发出的《国务院办公厅转发国家教委等部门关于加强幼儿教育工作意见的通知》中指出：“幼儿教育事业具有地方性和群众性。发展这项事业不可能也不应该由国家包起来，要依靠国家、集体和公民个人一起来办”；1993年2月颁行的《中国教育改革和发展纲要》明确指出：“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”；1995年3月通过的《中华人民共和国教育法》规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”；1997年7月国务院颁布的；社会力量办学条例》指出：“国家保降社会力量举办的教育机构的合法权益”；1999年1月国务院批转的教育部起草的《面向21世纪教育振兴行动计划》指出：“今后3至5年，基本形成以政府办学为主、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的力、学体制”。1999年3月九届人大二次会议通过的(中华人民共和国宪法修正案》规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。这一完法规定不仅是发展与完善我国经济制度的指导方针，也是调整与改善我国幼儿教育体制，促进与个体经济、私营经济紧密联系的我国民办幼儿教育发展的法律依据。
上述法律、法规和文件，既为民办幼儿教育健康发展提供了有力保障，也对民办幼儿教育发展提出了热切期望。
第二次世界大战以后，人类在经济、科技、文化等方面获得了前所未有的发展。与此同时，教育发展也呈现出新的态势和特点。教育类型多样化、办学主体多元化是二次世界大战后世界各国幼儿教育发展的普遍趋势和共同对策。
在空想社会主义大师罗伯特·欧文创立世界上第一个托幼机构后的一百多年时间内，幼儿教育的类型十分单一。这种情况到了20世纪中叶发生了变化。各种幼儿教育形式纷纷涌现，类型呈现多样化。美国的幼儿教育机构有保育学校、幼儿园和日托中心，还有“普通教育团”、“临时教育室”、“蹦蹦跳跳室”、“小家伙团”、“游戏照顾中心”、“美国儿童中心”等；法国有幼儿学校、幼儿班，还有微型托儿所、“假期中心”、“休息中心”，以及属于“温和过渡形式”的幼儿教育机构(类似我国小学所附设的学前班)；英国有“游戏小组”、简易幼儿园、保育学校和保育班等；日本有幼儿园、保育所等。
从第一个幼儿教育机构的创立到二次世界大战之前的百余年里，不仅幼儿教育类型单一，而且办学主体单一。值得注意的是，世界上第一个幼教机构是公立的（欧文创办)，第一个以幼儿园命名的幼教机构则是私立的（福禄倍尔创办)。早期幼教机构主要是私立的、二次大战后呈现办学主体多元化。这是幼儿教育发展史上的一个十分可喜的现象。目前的办学主体，有小学附设的、有家庭和私人兴办的，还有幼儿家长参与教育机构“值班的”多种办园主体。从世界范围看，除了少数国家把幼儿教育的高级阶段纳入义务教育，多数国家幼儿教育属非义务教育。一般说来，国家在非义务教育阶段费力相对少一些，而这部分职能则由民间承担了。从世界范围看，私立幼教机构大体上是三分天下有其二。如美国私立的占67%，前联邦德国私立的占67%，日本私立的占60%。
由于历史的原因，改革开放前，就整体而言，我国幼儿教育在30多年的发展中，基本采用了单一的办园类型和单一的办园主体。这是教育与社会发展相适应规律的要求和反映。改革开放以后，教育发展的环境和条件发生了变化：以市场取向为核心的教育环境给整个教育包括幼儿教育发展创造了新的机遇。多种所有制并存，多种经济成分共同发展为民办幼儿教育提供了源源不断的需求和灵活多样的形式和机制。在10多年，尤其近几年的发展中，政府除了对公办幼儿教育继续扶持外，在民办教育方面也给予一定的并且是越来越大的政策扶持，提出了“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的16字方针。在这种背景下，我国民办教育蓬勃兴起，已成为我国幼儿教育不可或缺的重要组成部分。现有民办的托幼机构，除了全日制托儿所与幼儿园以外，还有寄宿制、半日制、季节性幼儿园(班)、附设幼儿班等等。
民办幼儿教育的兴办和发展，在我国幼儿教育现代比进程中具有特殊意义——民办幼儿教育的发展本身就是幼教改革的新机制。作为幼儿教育改革的排头兵，民办幼儿教育的发展有助于满足广大，人民群众日益增长的不同层次和多样化的幼儿教育需求；有助于我国幼儿教育结构的调整和优化；有助于提高幼儿园(所)的管理效率和效益；更为直接有效的是民办教育的发展可以在某种程度上缓解我国幼儿教育经费严重不足的局面，使我国幼儿教育有了一个多渠道、多主体投入的经济基础，进而有力地推动我国幼儿教育大众化的进程，使我国“穷国办大教育”战略的实施获得切实保证。此外，民办幼儿教育的发展还能促进人们办园观念和消费观念的转变，为拉动经济增长贡献一份力量。我们应当努力为民办幼儿教育的发展创设一个公平竞争、健康发展的环境和条件。
二、民办幼儿教育作为改革开放的产物，其发展过程中也暴露出了一系列问题，集中表现为“三患”、“三忧”，这些问题有待进一步解决
发展民办幼儿教育，作为与我国社会主义初级阶段相适应的“穷国办大教育”的必然选择，它在我国社会生活中的影响和意义已为人们逐渐关注。但是，民办幼儿教育作为一个新事物，作为改革开放的产物，发展过程中也暴露出了一系列问题。这些问题概括起来可以分为两类，一是外部原因——“外患”；二是内部原因——“内忧”。概括起来，可谓“三患”、“三忧”。“三患”的具体表现是：
1．观念误区。大一统的社会主义计划经济体制及其与之伴随的“左”倾思想，依然在一些人的灵魂深处徘徊，姓资姓社之辩阴魂不散。虽然纯粹的“左”倾言行没有市场，也很少见到，但它却以“变态”的言行表现出来。如有人认为，唯利是图是人的本质。民办教育、民办幼儿园是营利的工具，应当限制发展；有人认为，民办幼儿园非公有国办，政府就不应当给予资助和扶持；有人认为，教育既是产业，学校(包括幼儿园)如同企业，投资人既然投资必有回报，因此，应把民办教育机构视作企业，课以营业税、增殖税……。
2．研究滞后。经过20多年的改革开放，伴随民办教育的产生发展，我国理论界也进行了一些研究。但就整体而言，理论研究严重滞后于民办教育实践的发展：研究人员少，队伍薄弱；研究成果缺乏针对性，流于一般化；基本问题——诸如民办教育的地位、性质、功能，民办教育立法、管理、运行，经济效益(规律)与教育效益(规律)，办学盈利与投资回报，自主办学与加强管理，等等，都还未作出令人信服的回答。
3．操作混乱。这是观念误区、研究滞后的必然结果。实际操作中的混乱主要体现在：一是定位失当，一些地区，仍权民办教育为“必要补充”，地位视同私人企业；二是多头审批一些地方，教育、工商、公安、民政等均有审批权，且标准不一；三是泛化管理，对不同性质、类型、层次的民办教育“一视同仁”，缺乏针对性，缺乏组织人员保证；四是操作随意性大，宏观政策——“16字方针”缺乏对应的微观机制，如民办教育机构的教师待遇问题。
民办幼儿教育“三患”的存在，主要是外部的，进一步凸现了民办幼儿教育内部的“三忧”。三大“内忧”的具体表现是：
1．动机不纯。从办学动机上看，目前我国民办的幼教办学者大体可分为三类：一是事业型。多由教育战线离、退休干部教师创办，主要是为了发挥余热，奉献社会。办学者大多还有自己的教育理想和信念。二是“学店型”。“学店型”办学是以赢利为办学的主导动机的。此类办学常以不着边际的承诺开其端，用“偷工减料”(如压课时，大班课等)骗术行乎中，终有聚敛钱财、众夫所指之果。三是混合型。这类办学者并不十分明了教育的本性和特点，他们视“办学”为三百六十行之一行，把办学作为一件事来做，信奉等价交换：我给你子女优质教育，你给我高额回报。人各有志。客观地说，人们的各种动机都是可以理解的。但是教育以育人为天责，虽然办学有效益问题，但托幼机构毕竟是一种公益性机构，过强过甚的赢利动机，肯定是有损质量和育人目的。办学“不得以赢利为目的”与投资应有回报并不是矛盾的。
2．条件无保障。目前，我国民办幼儿教育机构办学条件呈现多极状态：一部分“贵族”幼儿园(所)“硬件”方面不但优于一般民办园(所)，而且大大优于一般公办园(所)。而大部分民办园(所)条件则十分简陋，甚至不少是“三无”(无园舍、无设备场地、无专职教师)园(所)。经费来源也无稳定保障，大体保持随收随支就不错了。没有基本条件，教养质量如何保证？
3．人员不稳定。人员状况体现在三方面：一是主办者或管理者。民办园(所)的创办者多为离退休干部教师，限于年龄、精力、财力等因素，家族式家长式管理居多，并且办园的持续性稳定性较差；二是教师。教师是教育教学质量的决定因素，但由于我国民办教育机构中从教者的待遇、福利、职称等尚无具体规定，民办园(所)很难吸收高水平教师，即时吸引一时，也难保长远。三是生源。生源是决定民办园(所)办学质量的关键问题。由于政策、条件、收费等因素，家长一般以公办园(所)为首选，这在客观上制约了民办园(所)的发展。不在同一起跑线上如何竞争？
可见，我国民办幼儿教育虽历经10余年，取得很大发展，也积累了一些经验，但问题确实不少，有些甚至是关键性的。这些问题不搞清、不识别，就难以促进事业进一步健康发展。我国民办幼儿教育难在何处？就难在既为“外患”包围，又为“内忧”侵扰！
三、我国民办教育发展的关键是理清思路，即宏观上的发展战略、中观上的法制规范、微观上的经营机制的多管齐下、齐头并进
毫无疑问，我国民办教育的发展，需要在积极减少“外患”的同时，努力消除“内忧”。现在“外患”已辩，“内忧”已明，就看如何“施治”——祛“三患”，除“三忧”了。我们认为，在“对症下药”之前，还必须首先解决思路问题．即解决宏观上的发展战略、中观上的法制规范、微观上的经营机制问题。本文关注的正是这些问题。
建国以来，我国幼儿教育基本是由国家(或集体)“独家”经营的。民办幼儿教育作为一个新事物，其产生和发展必然引起一些争论，有分歧是正常的。关于我国民办幼儿教育的发展，宏观战略上有两种重要意见：一种意见认为，我国民办园(所)发展速度过快，特别是近年来呈迅猛发展之势，对一些地区的公办园(所)造成一定的冲击，要保证“公有制为主体”，就应严格控制民办园(所)的扩展；另一种意见认为，无论是从我国经济建设和社会进步方面，还是从挖掘幼儿园(所)潜力、提高幼儿园(所)效益方面，都应该更新观念，加快发展我国的民办幼儿教育。
事物的发展有自身的规律，它不以人的意志为转移。发展我国民办幼儿教育，既不应徘徊不前，也不应操之过急。应当实事求是，保持适度均衡发展。适度是因为观念的转变、政策的制定与落实、教育资源的增加、师资力量的配备、迈向农村道路的开辟，都需要有一个过程。因此，既不能拔苗助长，又不能无所作为，应当根据其内在发展需要及客观条件，顺势而为。均衡，是因为在一些经济富裕地区，民办园(所)已趋饱和，而在一些落后特别是中西部地区却是供不应求，入园难的问题还普遍存在。所以，应当在中西部地区鼓励投资办园，缓解当地政府兴办园(所)的压力，逐步实现教育机会均等的理想。具体地说，倡导“适度均衡发展”，主要是从我国民办幼儿教育发展的客观需要与内在可能上来考虑的。
从客观需要上说，适度均衡发展是主动适应“两个根本性转变”的需要。我国目前正在有效推进计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，推进粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式的转变，这必将导致我国经济结构、消费结构、产业结构、技术结构、城乡结构、生产方式、生活方式等方面的深刻变革，并将进一步对幼儿教育的结构与功能提出更高更新的要求。经济生活决定社会生活。幼儿教育作为社会生活的一部分，应采取相应措施积极适应两个根本性转变。适度均衡发展正是积极适应这种“双重历史性跨越”的需要。同时，适度均衡发展也是提高我国国际地位的需要。与发达国家相比，我国幼儿教育发展起点低、经费少、速度慢、入园率低，我国是《世界儿童权利公约》的签约国之一，保护儿童权利，大力发展幼儿教育，是我国政府的庄严承诺和应尽的责任。
从内在可能性而言，随着我国国民经济的发展，社会生活水平的提高，非公有制经济的兴起，以及计划生育政策和科教兴国战略的持续推行，适龄幼儿接受幼儿教育的需求将呈现出多样化并日益增长。随着市场经济体制的确立，我国经济已由短缺经济走向过剩经济，实现了从卖方市场向买方市场的转化，新的经济增长点将主要集中在居民个人消费领域方面。过剩经济是效益竞争经济。民办教育机构能较好地适应这种环境条件。可以预见，在中国这样一个高度重视年轻一代文化教育的国度里，21世纪，教育支出将成为我国国民消费强有力的增长点，这将为民办幼儿教育的适度均衡发展提供良好的机遇。这一战略将对我国幼教事业发生深远影响。
宏观的发展战略需要中观的法制规范来保证。我们认为，教育是一种特殊的产业，教育投资是一种生产性投资——投资就要引进市场机制，就要树立“经营”的观点，就要形成自我积累、自我成长的良性循环机制。众所周知，一般说来，民办幼儿园都有精打细算、讲求实用、注重效益的特点。正是看到这一点，著名经济学家厉以宁认为：“社会集资办学的目的是发展教育，经营是为了精打细算，提高效率。盈余作公积金，再分一点，给点回报，这是经营的结果，相当于购买债券”。虽然《社会力量办学条例》规定“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，《幼儿园工作规程》也规定，“任何组织和个人举办幼儿园不得以营利为目的”，但同时也指出“举办者筹措的经费，应保证保育和教育的需要，有一定比例用于改善办园条件，并可提留一定比例的幼儿园基金”。更为重要的是，投资者同举办者、办园者是不同的身份，投资者一定的回报正如同银行贷款的利息一样，应当计入成本或作为经营费用，而扣除成本与经营费用之后才是纯利润。因此，投资者获得一定的回报与教育法并不相悖，与经营者营利谋私更是两码事。
当然，这种“分配”要建立健全的财务制度，实行严格的财务管理，要在清产核算、界定产权的基础上，逐步建立法人财产权，真正使民办园(所)成为具有民事权利和责任、依法自主经营、自负盈亏的独立法人实体和市场竞争主体，并对资产者承担资产保值增值责任。要全面实行成本核算，真正反映出经营效益，防止弄虚作假，中饱私囊。我们应当在这样的理念下，构建我国民办幼儿教育的法制——政策法规和制度体系。目前的工作重心除了补充、修订现有宏观政策法规外，尤其要重视建立相应的合理的具有操作性的规范。这些工作主要是中央政府和省级人民政府的责任。
民办教育发展的微观经营机制涉及许多方面，主要由运行机制、动力机制、制约机制三方面构成。这里仅从民办园(所)内部管理方面提出三条现实性建议或原则。
一是特色化办园原则。民办园(所)同其它事物一样，没有特色，就没有优势；没有优势、也就难以创新。民办园(所)与公办园(所)以及民办园(所)自身之间的竞争，一靠实力，二靠特色，而特色在一定意义上也就是实力。高、大、全、多的办园模式不仅不是理想的模式，并且对于大多数民办园(所)来说是致命的。
二是开放性办园的原则。在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用，民办园(所)对市场、社会及市场对民办园(所)的相互需求与依赖日益直接，民办园(所)受市场调节的影响也会愈来愈大。在这种情况下，封闭性办园已无法为幼儿园赢得生存空间，出路是走开放性办园之路，包括联合办学之路。
三是以人为本的原则。充足的生源是幼儿园生存的条件，因此，首先要以幼儿为本，切实考虑幼儿的要求、幼儿家长的要求，这是民办园最重要的原则。如有的民办园考虑家长工作的特点，实行提前入园推迟离园制度，还用园车设点接送幼儿，还有的民办园在条件许可的情况下，办寄宿班、假期留园班等等。其次是以教师为本。一支热心的稳定的教师队伍是幼儿园(所)发展的关键所在。提高教师待遇，减轻教师负担，满足教师合理需求，注重教师职后培训，为教师创设良好的外部环境也是民办园应当重视的。
