现代学校制度基础教育

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摘要构建基础教育现代学校制度旨在通过制度创新，理顺学校内外部关系，促进学校的健康发展。当前，需要重点调整好三个方面的关系：一是调整政府与学校的关系；二是调整学校内部关系；三是调整学校与家庭、社区的关系。主要的实施策略有：在加强政府统筹的同时，扩大学校办学自主权；完善校长负责制，促进学校民主管理；建立健全中介机构，构建政府、社会和学校之间的桥梁和纽带；建立学校和社区、家长的互动机制，创建社会对教育的支持、服务与监督系统。

关键词基础教育；学校制度；制度创新

学校制度是与学校教育相伴而生的，它也伴随着学校教育的变化和发展而经历着历史性的变革。从这个意义上说，现代学校制度的提出是现代学校教育正在经历的变革在制度层面的反映。构建基础教育现代学校制度就是要通过制度创新，理顺学校内外部关系，促进学校的健康发展。

公办中小学是政府基于公众的普遍利益而举办的基础性事业，是培养人的活动，它所提供的产品和服务是公共物品，具有公益性特征。构建基础教育现代学校制度必须立足于公办中小学的性质，立足于学校的公益性特征。同时，构建基础教育现代学校制度的过程是对现行学校制度进行变革和创新的过程，并非一蹴而就，必须结合学校的制度状况、发展实际及外部环境，从条件与基础方面考虑推进的现实性与可行性。

一、构建基础教育现代学校制度的核心内涵

构建基础教育现代学校制度需要重点调整好三个方面的关系：一是调整政府与学校的关系，合理划分政府与学校之间的职责和权力，完善政府教育管理、教育投入、教育督导与评估制度。同时，建立健全教育中介机构，实现对学校的宏观间接管理；二是调整学校内部关系，明确校长职责，建立健全校长权力的制衡机制，进一步完善校长负责制；三是调整学校与家庭、社区的关系，建立健全家庭、社区参与学校管理的机制，不断增强学校服务家庭、社区的功能。

(一)关于政府与学校的关系问题

基础教育主要由政府负责提供和实施，这是当今世界各国通行的做法，但政府如何对教育负责，政府与学校之间构成一种怎样的责权关系，是关系中小学健康发展的重要课题。

一直以来，在我国教育政策的调整过程中，对纵向的各层级政府办学责权强调较多，对学校的责权规定则不够全面具体。反映在管理实践巾，政府与学校之间常常是角色不清、责权不明。一方面，政府对学校的行政管理过于刚性，管了一些不该管的事，使学校的办学自主权难以落实，办学特色难以体现；另一方面，学校在某些方面过于自主，缺少必要的约束和制衡，做了一些不该做的事，给基础教育的声誉带来损害。

(二)关于学校的内部治理问题

就我国的学校管理体制看，长期以来，学校内部的管理体制变动频繁，经过了一系列的变动之后，最终确立起中小学实行“校长负责制”。从理论上说，校长负责制是在改进原有的党支部领导下的校长分工负责制的基础上形成的，包括了“校长全面负责，党组织保证监督，教职工民主参与”。但从实践看，目前的“校长负责制”缺乏民主制的基础，多数地区和学校的校长由党委组织部或教育行政机构任命，形成校长主要对上级党委和教育行政机构负责，而对教职工、学生、学生家长和社区服务的意识相对薄弱，距离学校内部真正实现校务公开、民主管理仍有相当大的差距。

(三)关于社区、家长参与学校管理问题

长期以来，学校处于一个相对封闭的系统。一是学校管理者把管理学校看作是学校内部的事务，认为社区及家长没有必要也没有权力过问学校的事务；二是体制的分割作用和社区发育的不够成熟，导致社区和家长难以有效地参与学校管理，在学校主导下设立的“社区委员会”“家长委员会”自主的、独立的意识相对薄弱，在很大程度上还只是流于形式，制约了学校事务公开与民主的进程。

二、构建基础教育学校制度的历史沿革

(一)政府与学校关系的沿革分析

通过对政策文本的梳理，可将政校关系分为一般领导关系和具体事务关系两个层面。一般领导关系主要反映举办教育的各级政府对学校的行政领导关系，它主要回答中小学教育由哪级政府负责的问题。具体事务关系则在一般领导关系下进一步细分为人(校长、教师任用)、财(教育投入)、教学(课程和教材)、教育督导、教育中介五个方面。而这些关系又是围绕政府体系内部纵向(中央、地方各层级政府间)和横向(同一层级政府教育行政主管部门和其他部门之间)两个维度展开的。从政府与学校关系的沿革看，存在的主要问题包括：

1.以政府层级之间的纵向权责调整为主，部门之间的横向权责调整不够

建国以来，政校关系的调整侧重于政府体系内部纵向的职权调整，如：各级政府在教育投入保障上的责任，但各级政府内部教育行政部门与相关部门之间以及政府与学校横向的职权调整凸显不够。虽然在一些政策中提出要简政放权，给学校更多的办学自主权，但在实际操作层面，简政放权主要集中在纵向的政府层级之间，而横向的部门之间调整，特别是教育部门与财政、人事等部门在有关学校财政、人事等方面的责权调整少有涉及。

2.政府和学校的权责有待进一步明确

现有的政策文本对纵向的各层级政府办学权责强调较多，对学校权责规定仍不够全面具体。1985年后政府多次提出要简政放权，但对学校如何简政放权，怎么放，一直缺乏比较具体的操作性的说明。究其原因，还是政府的行政管理与学校的自主办学之间的关系没有厘清，权责没有明确。

3.中介组织发育政策推进缓慢

新型政校关系的构建并非在政府和学校间进行职权的简单增减和转移，发挥中介组织的积极作用是一个重要的环节。1994年《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》中提出要建立健全社会中介组织，随后的相关文件也多次提到了中介组织在学校法制建设、办学水平和教育质量评估方面的作用，但缺乏进一步的推进。

(二)学校内部治理的沿革分析

校长负责制的历史沿革是其内涵不断充实发展的过程。它逐步成为以校长责权为核心，包括了党支部监督保证和教职工民主管理的三角形的制度架构，而成为学校内部治理的代名词。从学校内部治理政策文本的沿革看，存在的主要问题包括：

1.校长的职责有待进一步明确

虽然在不同发展阶段的政策文本中都提到了校长负责，但大多数文本中对校长具体负有哪些责任、行使哪些权力规定并不明确。《中华人民共和国教育法》仅规定“学校的教学和其他行政管理由校长负责”，这一表述过于抽象笼统，而在一些法规和规章中，校长的职责权限，其边界、范围和程度也没有得到较好的阐明。目前涉及对校长职责进行较具体规定的政策文本是1963年颁布的教育部《全日制中学暂行工作条例(草案)》《全日制小学暂行工作条例(草案)》和1996年《小学管理规程》。但上述《条例》和《规程》只是对校长职责作出了一般性规定，回避了校长在学校财政和人事方面的职权，而这恰恰是学校自主办学的关键要素。

2.学校民主管理有待完善

1993年颁布的《中华人民共和国教师法》提出：“教师对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”但教职工代表大会制度的地位如何?如何进行民主管理?如何监督?在现有的政策文本中对此并没有明确规定。

(三)学校与社区、家长关系的沿革分析

1.学校与社区、家长关系的调整演变是一个由试点到逐步推广的组织制度化过程

1988年《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》中指出：“要采取多种方式加强学校和社会的联系，城市的区或街道可通过试点，逐步建立社区(社会)教育委员会一类的社会组织，以组织、协调社会各界支持、关心学校工作，优化社会教育环境。”1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“各级各类学校要从实际出发，加强和改进对学生的生产劳动和实践教育，使其接触自然、了解社会，培养热爱劳动的习惯和艰苦奋斗的精神。建立青少年参与社区服务和社区建设的制度。”

2.学校与社区、家长的关系在调整中不断丰富和拓展

学校与社区、家长的关系构建最初集中在中小学德育上，随着基础教育改革事业的不断深入，学校与社区、家长的关系也不断丰富和拓展。除德育外，还涉及到初中入学办法改革、素质教育实行、学校内部评价制度和课程改革等多个方面。

3.学校与社区、家长的关系由校内教育向校外(社区)教育延伸，并由单向支持转变为双向相互促进

社区教育是在一定地域范围内，充分利用、开发各类教育资源，旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，促进区域经济建设和社会发展的教育活动。社区教育是我国经济社会发展和终身教育体系创建的客观要求，伴随社区教育的发展，学校与社区、家长的关系也由校内教育向社区教育延伸。在这一背景下，学校不仅要主动争取社区、家长的支持，同时也强调学校要有社区意识，向社区开放资源，为社区教育服务。

三、构建基础教育现代学校制度的实施策略

现代学校制度的建立，旨在进一步转变政府职能，完善以法治为基础的公共治理结构；通过立法，落实学校办学主体地位，明确学校责任、权利和义务，依法规范学校内部治理机制；建立健全教育中介机构，建构政府、学校和社会之间的新型框架。

(一)在加强政府统筹的同时，扩大学校办学自主权

基础教育，尤其是义务教育，以政府办学为主体的责任应当予以明确，政府在现代学校建设中处于主导地位。新修订的《义务教育法》规定：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费”“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”“缩小学校办学条件差距”“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动”。因此，推进政府管理职能转变，构建新型政校关系，需要进一步加强政府对义务教育学校的统筹能力，体现以人的发展为本，体现教育均衡发展、教育公平的要求。也就是要充分发挥政府调控职能，逐步建立和完善经费保障机制、校长和教师流动机制、生源调配机制。

同时，还需要在政府与学校之间进行明确的责权界定，通过政府职能的调整，赋予学校相应的自主管理权，促进学校的自主发展。政府教育行政职能转变的方式，在职权划分上应当采取以下方式：一是“放权”，凡必须下放给下级政府部门或学校的职能坚决下放。对属于学校的职能，在加强规范监督的同时要尽可能多的交还给学校；二是“转移”，将一部分承担不了的、管不好或不该管的职能“外移”给非政府组织及社会中介服务组织，或“平移”给政府有关职能部门；三是“上交”，将必须由中央或上级政府部门履行的职能上收。因此，建立现代学校制度并不只是要求“放权”，应该全面理解“政府职能转变”和现代学校制度的内涵。

基于我国的现实，政府对学校的管理应当立足于管理学校的理念、形式和手段的革新，改变传统的对学校实行全方位的管理方式，逐步从直接管理向宏观调控转变。具体而言，政府要将部分教育管理职权下放给社会中介组织，将具体的学校管理权下放给学校。下放的权力主要包括：学校目标和政策制定权、财政预算权、人事管理权、课程没置权等，政府转而通过规划审批、拨款、政策引导、督导评估等手段进行宏观调控，以保证政府目标的实现和学校公正、合理地运用所享有的权力。

与此相对应，学校应当由原来单纯的执行机构变成拥有一定权限的决策机构，能够在一定范围内决定教育资源的配置与使用，特别是在经费使用、教师聘用、课程设置等方面拥有自主权，从而提高学校教育资源的使用效率。具体而言，学校自主权主要体现在：一是财政自主，学校财政预算自主在很大程度上显示了学校拥有了较大的自主权，其中预算规划和经费控制是权力下放的主要内容；二是人事自主，学校根据自身发展需要自行确定职位和管理教师；三是课程自主，每一所学校都有权开发体现自身特点的学校课程和教学计划；四是发展自主，学校根据章程，制定学校发展愿景，制定科学合理的发展规划。

(二)完善校长负责制，促进学校民主管理

所谓校长负责制，其核心是校长负责，把本属于校长负责的、在学校内部行使的人、财、物管理的权力还给校长，同时强调党支部的政治核心作用和教职工的民主管理、民主监督作用。

1.明确“校长负责”的责权范围

学校内部管理体制改革的核心是领导体制的建立。实施“校长负责制”要求进一步明晰“校长负责”的权限范围。校长在人事上，可根据学校人员结构优化的实际需要，自主决定人员选聘标准，不断提高教职工队伍的水平；在财务上，对学校进行预决算和经费控制，节省开支，提高效益；在教学上，可根据学校发展需要自主进行教学管理和课程开发。

2.完善校长、党支部、教职工代表大会“三位一体”的管理体制

我国中小学实行的校长负责制本身具有权力制衡的因素，关键在于如何有效地发挥这些组织与制度的作用。校长对学校的行政事务领导并决策，在人员聘用、教育教学管理、内部分配等方面拥有一定自主权。党支部拥有监督权，监督校长权力的行使情况；在涉及学校生存和发展的重大决策上，校长要主动听取党支部的意见。教代会作为教师利益的代表，应当作为独立机构民主参与学校管理，并使教师的合法权益得到保障。校长、党支部、教代会三方各司其职，责权明确，有利于理顺学校内部关系，使得“三位一体”的管理机制得以顺利运行。

3.建立健全民主管理机制，提高学校民主决策水平

校长负责制作为我国中小学管理体制改革的重要举措，提高了学校的管理效率，给学校发展带来了生机和活力。但在实践中由于缺少配套的制衡机制，引发了诸多问题。随着政府与学校关系的调整，特别是随着学校办学自主权的扩大，不断提高学校的民主决策水平成为学校内部治理的一项重要内容。

提高学校民主决策水平，除了进一步完善校长、党支部、教职工代表大会“三位一体”的管理体制之外，需要建立健全民主管理机制，通过学校“校务会议”，对学校的经费预算、人员聘用、课程编制、教材选择和学校的其它重要事务，进行集体研究并形成决策。同时，在学校决策过程中，可以用教代会、家长委员会、社区委员会联席会议的方式，充分听取学校代表、家长代表、社区代表和教育界知名人士或社会知名人士的意见和建议。

(三)建立健全中介机构，构建政府、社会和学校之间的桥梁和纽带

随着管理职能的转变，政府将从原来的运用单一行政管理手段转向运用拨款、立法、督评、规划等多种综合治理手段。而政府要从原来纷繁复杂的、具体的学校管理事务中解脱出来，同时又要使相应的管理事务有条不紊，必须依靠外部中介机构的力量。

建立健全教育中介机构，有助于填补政府权力下放之后形成的政府与学校之间的空白，实现对学校的宏观间接管理。中介机构的具体职能包括：实行对教育的转移支付和公共教育服务“购买”；代表公众对学校办学情况进行定期评估，评估结果成为激励和约束学校办学行为的重要依据。

在基础教育领域需要大力发展的中介机构包括：第一，教育评估机构：主要对学校资质、教师资格、办学水平、教学质量等方面进行评估；第二，教育咨询与服务机构：为学校和其他教育机构提供教育咨询服务，包括接受学校委托，为学校发展提供诊断、咨询、规划等服务；第三，教育管理事务所：承接各种教育管理事务，如从教育行政部门承接部分学校的管理事务；第四，人才交流机构：如教育人才交流中心等；第五，教育培训机构：主要承担中小学教师和领导干部培训工作。

(四)建立学校和社区、家长的互动机制，创建社会对教育的支持、服务与监督系统

学校依法自主办学，形成校本管理的机制和民主治校的制度，保障社区、家庭有效地参与学校管理，是现代学校制度的显著特征。建立现代学校制度，要求学校改变封闭办学的状态，加强与社区、家长的互动，有效引导社区、家长积极参与学校管理。学校要实行校务公开，通过“社区委员会”“家长委员会”等途径定期向社区、家长报告学校发展规划和教育改革计划的实施情况，充分听取社区、家长对学校改革发展的意见，使社区或家长代表在学校的决策、管理与监督上有充分参与的机会。

建立现代学校制度，要求充分开发和利用社区内丰富的人力、物力和财力，培育起一个面向学校需求的、社会化的教育资源市场和教育专业服务市场，为学校发展提供所需的资源与服务。