农村基础教育完善

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当前，农村基础教育财政投人总量不足是影响农村基础教育发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一个根本问题。不建立稳定、可持续发展的农村基础教育财政投人体制和管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。

一、农村基础教育投入总t缺口分析

1.由于历史发展原因导致的农村基础教育资源存t不足形成的缺口

农村基础教育和义务教育的发展，需要满足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备;二是基本的教师素质。中国特殊的“二元经济结构”导致广大农村地区在这两方面与城市地区存在巨大差距。

20世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段:第一，基础教育的统一财政与分级管理(1970-1985)。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投人水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的水平;第二，基础教育地方负责、分级管理(1985-1993)。在这个阶段，农村经济发展迅速，教育总投人逐年增加，但这些投人都是由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投人，国家财政投人水平并不高，虽然颁布了《义务教育法》，对农村基础教育的投资管理体制进行了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投人的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题;第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费(1993-2001)01992年，同志在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年制义务教育，基本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年制义务教育、基本扫除文盲”的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投人水平显著增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。

2.由于近年经济政策原因导致的增f不足形成的缺口

1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%，这一目标是根据当时经济发展水平和教育发展水平，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的，可是进入90年代以后，我国财政性教育支出占GNP的比例并未如人们所期望的那样稳步上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991年为2.85%,1992年为2.73%,1993年和1994年平均为2.52%,1995年为2.46%。到1999年仅为2.97%,2000年为2.90%，仍比国家预定目标少投人1.1个百分点。

3.农村税费改革对农村基础教育财政投入摇求的影响

2000年，全国各地陆续进行了农村税费改革的试点工作。2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出:“实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算上和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。”税费改革给现有的农村教育投资格局带来重大的冲击。县乡财政可用于基础教育的收人在税费改革后主要依靠两个来源:一是县乡中非国有或非公有制经济的税收。由于县及县以下经济所有制结构的特点是缺少国有经济，因此，非农产业中民营经济的发展就成为农村基础教育是否能正常进行的关键。另一方面，整个税费改革过程又受制于上级财政的转移支付能力。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，而教育费附加是补充农村教师工资不足部分的经费来源，农村集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进行税费改革过程中做出了原则性的规定:实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。但如果不进一步建立规范的财政转移支付体制，仅仅靠地方财政是难以完全填补税费改革带来的日益扩大的农村义务教育经费缺口。

二、农村基础教育投入主体结构存在的问题及成因分析

在我国市场经济体制改革的过程中，财政体制的调整在很大程度上影响着农村教育财政投人体制的基础。一方面，从我国农村基础教育财政设入的发展及演变的过程可以清楚地看到中央与地方财政在权力和责任分配上的变化;另一方面，中央与地方财政权力与责任分担机制的改革决定了我国农村基础教育财政投入的体制，也决定了投人主体的权力与责任的。这主要体现在以下几个方面:

1.从各级财政主体财力分配格局来看

尽管中央和地方的财政的收入分配格局有所改变，但与之相对应的教育投人的支出格局却没有得到相应的改变，依然强调了地方政府财政投人在整个基础教育投人中的重要性，即地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1996年全国教育投人2262.3亿元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投人总额为2949.1亿元，中央的教育投人比重略有提高，当年为12.8%，而地方仍高达87.2%

2.从各级财政主体的转移支付情况来看

具体到农村基础教育公共财政的转移支付，我国中央、省级政府在这几年中也投人了大量专项财政资金用于解决贫困地区义务教育的普及问题。但这些转移支付资金的数额与实际各县级财政投人在教育的资金仍有较大差距，中央财政对地方转移支付的教育补助专款还无法弥补现阶段农村基础教育存在的巨大资金缺口。3.从财政主体结构动态发展来看

从财政主体结构动态发展来看，财政体制还存在着收人重心上移、支出重心下移的倾向。一方面，收入上移。在分税制财政体制下，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政;中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。这样中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，而地方得到两税增量的比重却大幅度下降。从县财政与省级和市级财政的关系看，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收人和地方固定收人进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。收人的上移使县乡基层财政财力薄弱，入不敷出现象严重。另一方面，支出下移，使县乡财政支出不断加大。在中央及省市财政与县级财政的关系上，在层层集中财政收入的同时，还存在着负担下放的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，这在基础教育上的表现特别突出。省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投人基本上是由县乡财政和农民负担。

4.农村基础教育投入主体结构存在问题的原因

县级财政财力薄弱的基础性原因在于农村经济发展缓慢，缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。农村经济和农民收人在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978-1990年，农民人均收人增加5.1倍。但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农村劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991-2000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有人不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基础。

另外，教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，也进一步使得许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费。贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资;在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。

三、完善我国农村基础教育公共投入政策思路:构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡

当前，解决农村基础教育财政投人的问题主要集中在两个方面:一方面，加大农村基础教育财政投人总量，解决好投入结构(各级财政投人比例、城乡比例、基础教育与中高等教育的投人比例)问题。另一方面，通过必要的财政性教育经费的转移支付制度，逐步缩小农村地区教育公共投人上的差距，实现农村基础教育全面、协调的综合发展。

1.明确政府财政是我国农村基础教育的投入主体

农村基础教育是事关我国农村经济和社会发展的全局问题，是关系到未来我国社会均衡持续发展的关键。作为一种公共产品，国家有提供义务教育所必要的基本就学条件的义务，这也是保障公平就学机会的基本要求。应进一步加强财政的公共职能在农村基础教育中所发挥的作用。以政府的财政拨款保证普及义务教育资金投人和承担高等教育的大部分经费。因此，在未来的财政公共体制改革中，明确财政的公共投入是我国农村基础·教育的投人主体，由财政承担起农村基础的投人。

2.增加农村基础教育公共投入

农村基础教育在国民教育体系中有着举足轻重的地位。农村教育面广量大，中小学在校生多达1.6亿人。根据2002年《中国教育经费统计年鉴》显its,2001年我国预算内农村中小学教育事业经费占总预算投人的比例分别为9.98%和21.12%。这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据，同时，农村基础教育的现状也进一步说明我国对于农村基础教育公共投人还存在着巨大的资金缺口，需要我国财政部门在未来通过更多的渠道投入更多的资金。

3.明确各级政府在基础教育中应承担的贵任

我国的基础教育实行地方负责、分级管理的管理体制。在今后我国基础教育特别是农村基础教育投人体制的完善过程中，需要进一步完善分级管理体制，明确各级政府在基础教育经费筹措和管理方面的职责分工。在中央、省、县和乡各级政府之间确定一个合理的基础教育经费分担比例。

4.构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡

近几年，中央用于各省的义务教育专项补助，在增进基础教育的公平与效率方面均起到了一定的作用。但由于补助的规模过小，补助使用过程中缺乏监督等原因，使得这项补助的作用有限。因此，建立规范的中央对省基础教育专项转移支付制度迫在眉睫。中央政府应正确认识基础教育专项补助的意义和重要性，采取各种措施加大补助规模，提高基础教育的财政责任;加快基础教育专项补助制度的法制化和规范化建设的进程，设计科学合理、_可操作性强的转移支付方式，同时简化分配程序，建立相应的监督机制，将其纳入法制轨道，使中央基础教育专项拨款在决策、分配、使用和管理等各个环节都做到科学、透明，以达到增进义务教育公平与效率的效果。