基础教导发展不均衡治理

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摘要：基础教导均衡发展的问题应当从我国基础教导发展的“建造公平的、促进高质量、高效率和有活力的体系”总体战略出发，分析基础教导发展不均衡的不同类型，有区别地加以解决。解决基础教导发展的不均衡要根据详细情况从战略、策略和战术三个层面整体地考虑。

要害词：基础教导；均衡发展；战略；区别治理

基础教导均衡发展是教导公平价值的外在表现，它之所以成为当前人们关注的焦点之一，是由于当前存在着不均衡，导致一些地区的义务教导成果受到侵蚀，一些经济上处境不利的社会阶层利益受到损害，产生不满，也导致人们对某些很有创意的基础教导政策产生争议，为了满足各个阶层公众的合理要求，保持社会稳定，促进基础教导的健康、积极发展，不能不重视这个问题的解决。但是，对这个问题的解决不应采取生产“麦当劳”的快餐方式，一种模式、片段分析、机械组合，而应当采用复杂方法的思路，对现实中存在哪些类型的不均衡，不均衡毕竟是什么原因造成的，这些原因的关系是什么，怎样看待不均衡的问题，各类不均衡在基础教导发展中的作用如何，采用什么样的目标对待不均衡的问题——凡此种种，作一个系统的分析，全面把握问题的性质和关系，综合地、战略性地采取对策。

一、基础教导不均衡发展的类型与成因分析

对“不均衡发展”的类型所做的区分基本是按照不均衡的存在状态和产生原因划分的，它们之间可能互有交叉，但这样分析可能对认识和解决问题很有帮助。

1.绝对不均衡与相对不均衡。所谓绝对不均衡是指以各地政府颁布的办学基本标准为尺度进行衡量，学校间所存在的巨大差异。一些地方和学校无力保证部分学校基本教导条件，不能满足学生的基本学习活动和教师的教学活动要求，而另一些地方、学校则享受着高标准的教导资源。比如，近年来一些地区经济困窘，县级财政不能支付教师工资和提供学校运转资金，连教师办公用的纸张和粉笔也买不起，学校工作难以为继，而在一些大城市中，学校的办学条件已经整体上向现代化办学条件发展了，高档次的建筑和办公设施赶上甚至超过了发达国家的学校硬件水平。绝对不均衡一般是由于全国范围内地区之间经济发展水平的差异而造成的后果，客观因素影响突出，明显表现在东部地区和西部地区之间的差别。但是由于基础教导办学体制或行政治理上的原因，在一些发达地区内部也存在绝对不均衡。相对不均衡是在一个办学条件基本达标的区域内，由于种种原因，导致一些学校办学条件、水平明显超过另一些学校，这些学校的学生享受到远高于其他学校学生的优质教导服务。造成相对不均衡的原因中，一部分是政府的“偏爱”行为造成的，也有一部分是由于教导机制的积极改变而导致的不均衡，即由于学校在自主发展的制度框架内创造性地开展工作，合法地从社会上争取到资源，这在一定程度上反映了社会和教导体制的进步。但是“不平则鸣”，当相对不均衡差异过大——无论是哪种原因造成的，非凡是这种不均衡是由政府投资偏好造成时，那就不仅会引起教导消费者的不满，也会严峻挫伤处于弱势地位的那些学校的治理者与教师的积极性。这里要非凡指出的是，相对不均衡在一定社会机制和教导政策的环境中会演变为绝对不均衡，比如当前一些地区在择校收费的政策环境中，由于学校之间收入分配的差别而导致优秀师资流失，从而造成学校课程无法按照标准开齐的后果。绝对不均衡是基础性不均衡，它对落实义务教导法、保障每个学生的受教导权是根本性障碍，解决这个问题应当是社会的“死命令”，各级政府必须承担起这项职责，下级政府解决不了的，上级政府要千方百计地解决，直至中央政府出面承担——令人欣喜的是，我们今天已经看到了这套机制初露曙光。

2.保护性不均衡与竞争性不均衡。它们是由于政府采取不同政策而发生在学校之间的微观不均衡。前者是指一些学校由于受到政府政策的关照而在办学条件水平上远高于其他学校的状况，比如原国家教委在20世纪90年代中期提出“建造高中示范校”的政策，各个省、市、地区为使名牌学校进入示范校行列，向一些办学条件已然高于其他学校的重点中学进行大投入，少则数百万元，多则数亿元。这种措施虽然在一定程度上为建造现代化标准学校提供了指导和支持，但是所做的工作却是“锦上添花”，拉大了少数学校与其他学校的差距。竞争性不均衡是在政府政策鼓励和自身努力下，一些学校通过竞争而形成的教导业绩的比较优势，凭借这种优势获得了更多的社会资源和部分政府资源。这种不均衡是在市场机制下形成的，学校在了解和满足社会需要的前提下，通过向公众提供优质、特色的教导服务，获得公众的资源支持，形成了办学机制上的良性循环。竞争性不均衡是教导治理体制变化的产物，这种体制重新界定了政府、学校、社会在基础教导发展中的地位和作用，通过择校等措施引进社会力量参与学校发展，鼓励学校发挥自身的主动性和创造性，并在一定程度上发展出使长期落伍的学校退出（通过合并、兼并、取消等形式）教导活动领域的机制。竞争性不均衡虽然也是不均衡，尽管受到了一些社会舆论的质疑，但是它的某些生成机制给基础教导系统的自我更新带来了动力，促进了学校的创新，从长远看会给教导的消费者带来持久的利益。公正地说，对于基础教导的竞争性不均衡这种“似是而非，似非而是”的现象，不是要消灭其本身，而是调动其生成过程中某些不公正的东西，让它们更加合理。

3.制度性不均衡。这是指由于政策和制度的缺陷而导致的基础教导发展的不均衡。这种缺陷表现在以下几个方面：其一，一些基础教导的政策和制度设计不合理，高估了某些区域基础教导的条件基础，导致原发性不均衡。这方面最为突出的制度是将小学的办学和治理责任下放到乡一级政府，同时将大部分农村地区完成“普九”任务的时间确定在2009年之前，而中国农村经济的脆弱突然差异之大是人所共知的，对于欠发达和贫困地区的农民来说，教导费附加成为需要支付的最大一笔费用。教导费附加征收不上来，学校也就没有了办学资金，甚至不能按期、如数发放教师工资。这类政策以权威的手段“羊口夺食”暂时实现社会目标，但是由于缺少资源基础而难以为继，势必造成各个不同区域基础教导发展的不均衡。类似制度还有小学生升初中的“就近入学”制度，在相关政策不配套的情况下就推行开来，忽视了学生及其家长、学校、教师这些群体与政策的博奕行为，结果导致学校之间的差距迅速扩大。其二，政策和制度不适合社会环境的变化，原有政策和制度排除那些新产生的社会群体享受体制内利益的权利，或者新政策剥夺了一些群体的利益机遇。前者的突出表现是城市中大批打工族子弟不能进入普通小学享受借读待遇，只能在条件简陋的学校（某些是非法举办的）上学。后者的事例是，实行小学生升学就近入学政策以后，由于政策不配套和条件不充分，使得工薪阶层子弟在择校竞争中处于不利境地。其三，适应某些新的社会需要的政策打破了原有的利益格局，在没有调动到位的情况下，产生一些无序的现象，导致利益分配的不均衡。部分公立学校转制国有民办后，富裕的社会阶层享受了更多的优质教导资源，就是这种情况的反映。在这种情况中，政府引进了市场机制，但是没有充分估计这种政策带来的负面效应，缺少详细、细致的监督和治理，使得享受这种政策的学校无限制地扩大自己的利益范围，形成“赢者通吃”的趋势，部分优质学校几乎垄断了当地的优质教导资源，迫使其他学校处于越来越困难的境地。其四，政策缺位导致不均衡。政策上设计不完善也会导致不均衡。比较典型的是在当前解决不均衡发展的过程中，各级政府只注重投资校舍建造和增添设备，对于优秀师资和治理者这类最重要也是最难配置的资源却长期拿不出相关政策，而市场机制导致这些要害优质资源不断向优质学校集中。这类不均衡的原因可以概括为政府缺位或政策失当。

4.内生性不均衡与外生性不均衡。从不均衡生成来源看，有些不均衡来自教导领域内部，比如内部政策调动（这又包括来自上级的和出自本地的）和学校之间竞争导致的不均衡。另一些不均衡现象的生成原因则首先来自外部，然后转化成教导系统内部的不均衡。比如城市建造中小区建造不配套或者低水平配套导致产生一批不达标学校；流动人口治理不到位导致不合入学标准的儿童数量激增，给大城市解决儿童入学带来困难。外生性不均衡的生成有几个特点：第一，对于教导部门来说，它多是控制能力以外的，需要政府从全局把握，但是地方教导部门必须对它们做出预测和对策方案；第二，外生性教导问题一旦纳入公众视野，公众和舆论只追究教导部门的直接责任而不管引发问题的原始责任。而在变革和社会高速发展时期，由于政府总体规划和调解能力不足，这类问题将可能周而复始地发生，所以教导部门要保持高度的警惕并提高自己的“抗诉”能力，避免生成既成不均衡事实使自己处于无能为力的境地。

5.实际不均衡（公平）和心理性不均衡（公平）。在公众所批评的基础教导不均衡发展现象中，多数是实际存在的、应当并且可以采取一定办法解决的。比如缩小学校校舍办学建筑、设备、师资条件的差距，进而在一定程度上改进学校教导成绩等。这类均衡多是物质性的，属于胡森所说的起点公平的范畴，相对来讲比较好解决。但是公众的批评中也有很多指向结果不均衡，指责政府没有把某些学校办好，使这些学校教导教学质量不高。这类批评的存在可以归结为几种原因：公众对于优秀教导成果的期望和要求不断提高；政府确实对于优质学校做了许多“锦上添花”的事情；公众不了解政府在改进办学困难学校方面所做的努力以及这些学校取得的成果；公众清晰哪些因素影响学校业绩水平以及学校之间存在差距的必然性。心理性不均衡一方面反映了事实，但是另一方面也不符合事实或者超越现实的可能，由此形成的舆论对于区域教导发展非凡是学校工作可能产生消极影响。

二、解决基础教导不均衡发展的指导思想和目标

如上所述，基础教导不均衡发展的成因是多样的，所产生的效果性质也是多样的，所以解决这个问题的思路不应该是单一的，不应像一些同志所倡导的那样，把基础教导发展的重心从重“效率”转向重“公平”，这样的提法给人们一种印象，似乎非此即彼才是解决问题的办法。法国哲学家埃德加·莫兰的看法值得我们借鉴。他认为，面对问题不把各个侧面构成一个更为复杂的整体加以分析，这就不免带有眼光上的局限性，所得出的结论只是局部的、一时的“真理”，从全局和长远看，这些结论却可能导致丛生的弊病甚至灾害性后果。他指出，详细的现实对象都是复杂的，很难对它们的性质作出单一观点的概括。他对“复杂性”作出解释：“不能用一个要害词来概括，不能归结为一个规律的作用，不能化归为一个简朴的思想。”因此他主张认识复杂问题必须用“宏大概念”，这是指用若干不同的基本概念组成的概念网络，构成“宏大概念”的各个子概念之间存在互补、联系和对抗的关系。它们各自构成了问题的一个侧面。这里，莫兰的观点告诉我们，在观察社会问题时必须突破用单一观点和单一规律线性思维的方法，学会在矛盾的框架中综合思索问题。为此，莫兰提出“对话原则”，即展开各种不同观念、不同知识之间的沟通、碰撞、磨合，从不同观点中找出值得吸取或关注的因素。