农村基础教育

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一、完善农村基础教育财政投入的理论基础和国外经验

（一）、基础教育财政投入体制的理论基础

根据公共经济学理论，基础教育是一种典型的公共物品。由于基础教育是一种全民教育，传授的是基础知识，目的是满足社会公众对初等教育的需求，推动人类文明的进程。基础教育的数量和质量直接关系着一个国家整体素质水平的高低和综合国力的强弱，它是经济和社会发展的重要推动因素，对一个国家的长远发展起着决定性的作用，因此具有较强的公共性和较弱的私人性，是一种准公共物品。对于农村而言，通过基础教育提高农村人口的整体劳动素质，使其提高进入劳动力市场的能力，是促进农村地区经济和社会发展的一个重要手段。研究表明，教育是缓解贫困的重要手段。

基础教育具有正的外部效应。基础教育不仅可使个人获益，也可使他人获益。教育收益通常并不能被限制在某个地理区域，也不能被限制在某个产业部门。人们一旦接受了良好的基础教育，就具有了更强的判断能力，能提高自己的涉世处事能力。基础教育是提高整个民族素质的基本途径，达到社会民主与法制的必由之路，其社会收益是显而易见的，显著的外部性特征决定了基础教育必须由政府来进行投资。根据世界银行高级教育经济学家普萨卡拉波罗斯对教育投资回报率进行研究表明，不同阶段的教育回报率是不同的，初等教育投资的回报率和社会回报率相对与中等教育和高等教育都要高，而且初等教育的社会效益更加明显。从区域来看，农村基础教育的外部性比城市更要加强。每年都有大量的农民子弟通过高考走进大学，他们毕业后很少回到农村，从而使农村基础教育成为城市人才培养的重要基地，城市成为农村基础教育的收益者。所以，农村教育单纯由农村县、乡两级地方政府财政来投资不符合公共产品投资与受益的相对公平性。

（二）国外基础教育投资体制

当今世界，各国政府都特别重视教育的发展，根据基础教育的特点，将其投资举办责任归于州政府和地方政府的为多，并以州政府为主。

美国是三级政府共同负责的，以州政府为主组织基础教育。1992年，公立基础教育资金来源中，联邦占6.6%，州政府占约46%，地方政府（包括城市、镇或县的一部分）占47%。基础教育是州和地方政府提供的最基本的公共服务，也是最大的支出（1991年占州和地方政府总支出的1/4，占地方本级支出的40%）。1992年，50个州共有36个州的州级教育资金占教育总支出的40%，有46个州占比达到30%以上。

法国有中央、大区、省、市镇政府四级体制，基础教育由省和市镇共同承担，但以省政府为主。省政府负责初中教育，占全部基础教育投资的85%左右。小学教育由市镇财政负责，仅占全部教育经费的15%。

在澳大利亚，初等和中等教育的支出责任完全在州政府，州政府负责管理和经营学校，并负责学校所有的资金来源，地方政府没有任何支出责任。在巴西、墨西哥，基础教育是中央和省的共同责任。在德国、印度、阿根廷，基础教育主要是省（州）政府负责任。

二、农村基础教育财政投入的现状与问题

现行的农村基础教育投资体制始于1985年，其核心思想在于两点：一是分级办学、分级管理；二是多渠道筹措教育经费。十几年中，农村基础教育投资体制一直是“以乡镇为主”。这种体制在运行过程中暴露出了许多问题：教育经费短缺且使用效益不高，政府投资比重持续下降，投入水平的区域差距日益扩大等。而且由于我国乡镇经济发展水平及农民承受能力差异极大，使得农村基础教育普及和发展中出现了严重的不平衡，特别是经济落后地区教育经费短缺及由其引起的教师外流、师资不足问题异常突出。2000年开始在各地陆续展开的农村税费改革，取消了农村教育费附加和农村教育集资两项政策，使原有的农村教育经费筹措机制发生了重大变化，农村基础教育的开展举步维艰。安徽省作为农村税费改革的发源地，税费改革较大幅度地减轻了农民负担，但基层政府的收入也随之减少。2000年1776个乡镇财政供给人员达66万人，仅工资一项就需要49.5亿元，而当年乡镇可用财力约46亿元，连乡镇人员工资都不够，根本无力举办农村基础教育等公用事业。为此，国务院2001年颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村基础教育管理投资、管理体制。2002年国务院办公厅下发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》也强调：农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，从政策上实现了由“以乡镇为主”到“以县为主”的基础教育投入体制的过渡。

从政策层面上明确规定了农村义务教育应以县级财政支付为主，使基础教育投资体制改革向前迈进了一步，但其实践意义不大。“以县为主”虽然在一定程度上使县内教育投入的贫富差别得以平衡，但仍无补于一个县财政的绝对匮乏。事实上县财政和乡（镇）财政有着相似的困难处境，很少有地方乡（镇）发展较差而县财政却能“风景那边独好”。即使把权责由乡上升到县，也并不能从根本上改变义务教育投入短缺的现状，这一点可以从目前依然存在的教师工资拖欠现象得到印证。当前我国的财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担基础教育的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分基础教育经费。小马拉大车，大马拉小车，这种政府间事权与财权不对称是基础教育经费短缺的制度成因。教育经费短缺及由其引起的教师外流、师资不足问题的基础教育现状，要求我们在当前政策的指导下，结合国外经验进一步完善基础教育投资体制。

三、完善农村基础教育财政投入制度的建议

（一）树立科学的教育发展观

教育作为上层建筑，其发展规模和速度必须同经济基础相适应，我们确定教育发展目标、规模和速度，必须与经济、社会发展水平相适应。教育尤其是基础教育，具有周期长、见效慢的特点，教育的均衡发展相对教育大起大落更能适应社会和经济发展的需要。农村经济发展落后，经济基础还很薄弱，财力有限，更应当树立科学的教育发展观，确立与当地经济相适应的基础教育目标，利用有限的教育资金，实现教育资源的优化配置，全面提高教育的投资效益。

（二）、构建新的基础教育投资格局，明确各级政府在基础教育中的投资比例

作为公共物品的基础教育应当按照公共经济学理论，同时借鉴国外基础教育投资体制的先进经验，明确各级政府在基础教育投资中的投资责任。把基础教育的责任安排在中央和省级政府，同时县级财政也承担重要职责，最终形成多级政府承担基础教育职责的财政保障格局。就当前而言，可以解决县、乡两级财政的投资窘态，调整基础教育公共投资的责任与义务不对称现象。就长远来看，有助于解决我国目前存在的基础教育分布不均的问题，实现政府的教育宏观调控目标。

具体由中央按照因素计算法确定基础教育的公共支出的基准数额。按照在校生和教师岗位计算经常性支出费用，按照各省学校数量和规模确定校舍基础建设经费。中央按照基准数额的一定比例（参照他国可以为10%-20%）划到各省；各省依照此标准至少承担40%，经济条件好的，可以增加资金数额；县级财政拿出基准数额的40%-50%，根据当地经济状况增加数额。三级政府的资金共同组成基础教育资金，成立专门帐户严格管理。乡镇政府不在承担基础教育支出，而负责辖区内的基础教育组织工作。

（三）、充分利用中央和省级政府基础教育的财政转移支付手段

各级政府对基础教育投资的分担比例已经明确，但对基础教育实行财政转移支付是必不可少的，尤其是对贫困地区的落后的基础教育。通过政府财政转移支付可以在基础教育正常开展的同时，实现政府对教育因经济地区差别导致的地区失衡进行宏观调控，进行教育政策引导。

（四）、以税收制度保障各级政府基础教育投资的资金来源

在保证现有的税制结构和税收总量的情况下，明确一项或若干项税种为义务教育专项税，宏观调控义务教育。这方面可以借鉴美国的做法，美国教育经费主要来源于各州的财产税，另有一些国家把个人所得税收入专项作为教育资金来源。采用这种征税办法税基稳定丰富，税收来源不会因为经济的波动而有较大的起伏，保证了教育经费的稳定和充裕。

（五）、健全义务教育投入体制的法制化建设,完善依法筹措和分配教育资源的体制

要依法实现教育预算的单列,完善部门预算制度。在预算中适当强化义务教育财政的相对独立性。要依据《义务教育法》,尽快制定《义务教育投入条例》,在法律上明确规定各级政府在义务教育投入上的责任、经费负担比例和具体的财政措施。