城乡均衡发展教育

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一、我国教育发展中的不均衡问题及其成因

我国的近现代教育是在一个国弱民贫、国力日见衰微的背景下产生、发展起来的。在这样的条件下，建设工业化的民族经济使我们不得已选择了一条城乡二元分割的发展道路，集中一切力量积累工业强国的基础。就教育层面而言，我们在“一穷二白”的基础上初步建立起了一个崭新的社会主义教育体系，基本上实现了人人受教育、人人有学上的教育局面，这就为我们建设社会主义工业强国、自立于世界民族之林，争取一个平等的国际地位，最终实现以社会公平和正义为核心的社会主义理想提供了至为关键的基本条件。这一历史性的功绩和成就是任何人都抹煞不了的。但是由于经验方面的不足，也由于我们在理论上对什么是社会主义的认识发生的偏颇，我们在政策取向上的城乡二元分割也为后来的城乡差距的不断扩大，特别是为城乡教育的不平衡发展埋下了种子。这种不平衡在经由二十几年的改革开放后，随着我国综合国力的增强和城市化进程的加快被进一步放大，不仅在舆论上已经成为公众最为关注的社会热点问题之一，而且在大局上也成为制约我国经济、政治、文化和社会发展的方向性问题，影响到小康目标的整体实现和和谐社会的建设。

（一）社会资源配置不平衡

一般的说，社会进步中的城市化过程都带有城乡发展中的明显差距。我国受城乡二元分割思维影响，四十年计划经济利用“剪刀差”积累工业化急需资金，各项政策都是先城后乡。二十年市场经济，我们又在一个时期抓了效益，忽略了（或暂时性地规避）公平，则更使我国城乡间的差异进一步加大，尤其是中西部落后的农村与东部一些发达的城市形成鲜明的对照。城乡居民消费水平相差很大，这其中有农产品供求矛盾的问题，有农业边际效益递减规律的作用问题，也有乡镇企业的技术含量不高所致的过剩经济问题。但是最为根本的还是我们对农村、农民、农业的认识不确，对“三农”与国家发展的关系问题的理解不确切。而这种认识上的问题恰恰来自于我们多年来形成的二元分割的“三农观”，因而我们在社会资源配置上就不会真正做到“以农业为基础”，所以也就陷入了一个每隔几年要讲一通“三农”问题，“农、轻、重”关系问题，讲过之后，实际的城乡发展态势却依然不能从根本上改观。

（二）教育资源配置不均衡

教育资源是社会资源中的重要组成部分，它包括两个方面：一方面为教师资源，另一方面为教育资金。

1.教师资源配置不均衡。(1)结构性矛盾比较突出：城乡分布不均，城市分布不均，城市超编与农村部分地区师资紧缺并存；学科分布不均，农村中小学外语、信息技术、音乐、体育、美术教师普遍短缺；代课人员数量较大。从教师流动性上看，农村流向城镇，中小城镇流向城市，市县城市流向省会城市，边远落后地区流向经济文化发达地区成了一种教师流动趋势。从教师结构上看，农村教师来源一般有三部分，一部分是二十世纪八九十年代毕业的中师生，这是主要骨干力量；一部分是上世纪“民转公”的教师，这部分已临近退休年龄；另一部分是临时工。2004年全国共有49.9万代课人员，主要集中在农村小学，其中，75.9％分布在中西部农村小学，这三部分教师的年龄结构、文化结构不合理，导致教学水平不高，教学质量不高。(2)从学历上看，2004年全国仍有31万名小学、初中教师未达到法定学历。城市教师普遍达到本科水平，有的重点学校教师学历已在向硕士、博士演进。年龄上，城市教师的平均年龄只有35岁，也远远低于农村。这样不合理的资源配置只能让城乡教育水平更不平衡发展，差距越来越大。

2.教育投入不均衡。(1)教育投入政策上的嫌贫爱富。其中由于义务教育财政责任基层化，地区之间财力差异直接造成了教育资源的差异化。由于地方经济发展不平衡，对教育的投入与地方财力挂钩，各地相差悬殊。一些基层教育工作者表示，促使教育发展不均衡的政策实在是太多了。农村学校本来就穷，教师培训要到城里去，但学校的生均经费反而少；城市学校相当富裕，政府给的生均经费反而多。在教育的内部层面上，相对于高等教育，基础教育本来投入就少，近几年义务教育又实行了“一费制”，除此之外的钱一律不能收，而政府投入又不到位，就使义务教育经费更加紧张。(2)雪上加霜的示范学校政策。20世纪80年代，我国开始逐步建立一批重点学校，目的是在我国教育资源总体短缺的情况下，在尽可能短的时间内解决人才紧缺的问题。然而，事与愿违。重点中小学的畸形发展使其成了“教育贵族”，不但人为地将学校均分成了“一、二、三类”，还大大地刺激了我国传统教育中的科举取士教育观在现代人文条件下的复发，引发了猖獗十数年的应试教育，造成人才质量方面的诸多问题。1995年，在批判应试教育、主张素质教育的背景下，示范学校政策取代了重点学校政策。然而，打着“素质教育”旗号的“示范学校热”却在教育领域造成了新一轮教育差距的扩大。据了解，北京建设示范学校多则2亿元，少则8000万元。教育部属下院校的六所附属学校更新设备，每所都获得拨款5000万元。而在农村，由于政府投资经费少，别说是建示范学校就是建普通学校都有困难。这种倾斜政策客观上加剧了教育的两极分化。(3)民办公助政策。为弥补政府投入的不足，近年来，政府允许部分公立优质学校改制，实行民办公助或公办民助，即政府投入硬件、师资以及学校声誉等有形和无形资产，允许学校提高收费水平。据了解，此类学校年收费达到2000万元左右，是公办学校收费水平的10多倍。由于这种利益的驱使，使更多的企业将资金投向富裕地区，而贫困的农村地区由于经济利益少没有企业愿意将资金投入教育，不仅扩大了城乡的教育距离，而且还衍生了一个更为复杂，影响也更加难以消弭的教育产业化问题。转我国农村人口占总人口的比例高达69.11％，但普通中学数仅占55.8％，高级中学仅占18.86％。在校生数的差距更大，农村高级中学在校生仅占全国总数的13.43％，而城市人口虽然仅占总人口的30.9％，高级中学在校生却占全国总数的86.57％。考虑到一些农村居民的子女也在县镇学校读书，实际差距会比上述数据所显示的差距小些，但总体上城乡居民受高中以上教育机会的差距是相当大的。这种差距的直接结果是农村劳动力的就业形势变得越来越严峻。1997年以后，中国经济走向了生产过剩，传统产业增长放慢，但信息与通讯技术为基础的新兴产业发展很快。这导致了资源和生产向技术水平先进的企业和地区聚集，经济增长对劳动力的依赖急剧下降，低技能的劳动力就业越来越困难。他们的收入水平也因此几乎难以增长。与此同时，城市接受高等教育的人员在迅速增加，劳动力市场上逐渐出现了较高知识和较高技能的劳动力对低技能劳动力的“挤出效应”。这种趋势对于知识经济发展是有利的，但对于受高等教育机会少的大量农村劳动力则是一种威胁。如果解决不好，他们可能因此失去工作机会，成为知识经济的“牺牲者”，成为不断发展的知识经济中的“新穷人”。这不仅关系到我国城市化的进程，关系到农业现代化的质量，也关系到社会的稳定，是我们在考量教育均衡与和谐社会建设的关系时应该时刻警醒的。

二、教育的均衡发展及其社会意义

教育均衡，是指人们对教育资源配置和教育机会供给的认识和价值判断。教育均衡包括权利平等和教育机会均等两个方面，其核心是教育机会均等。具体地说，就是入学机会均等、进入不同教育层次与渠道的机会均等和获得就业机会均等。而这三个方面的机会均等恰恰是人在社会发展中的现实节点。

作为一个社会理想和奋斗目标，教育均衡具有鲜明的历史性、相对性、复杂性。所谓历史性，指教育均衡是发展的，是一个历史过程，不同的历史时期，教育均衡的内涵和重点会有所不同；所谓相对性，指任何国家和地区、任何历史时期，教育均衡都是相对的，就像一个人不能两次踏入同一条河流一样，绝对的教育均衡和没有差别的教育是不存在的；所谓复杂性，正如经济社会发展中必须面对公平与效益这对基本矛盾一样，实现教育均衡也无法回避普及与提高的矛盾。在我国，人人享有公共教育资源，是宪法赋予每个公民的权利。让每个公民享有公平教育机会，体现教育的基础性、先导性、事关全局的公益性，让每个适龄儿童都接受义务教育，并在此基础上让更多的人接受优质教育，并最终实现终身教育，是政府的神圣责任和义务，也是事关国家和民族未来的一件大事。

总之，教育均衡发展问题，是构建和谐社会的必要条件，是我国实现公平教育的客观要求。就我国现阶段的社会发展目标而言，我们所要建设的社会主义和谐社会，既具有社会主义初级阶段的基本性质，又覆盖着社会的政治、经济、文化和生态等各个领域。我们既不能超越我国社会发展的历史阶段，又不能忽略作为一个发展中的社会主义大国的一以贯之的历史使命，以体现社会主义的优越性。因而抓住教育均衡这一当前人民群众最为关注的民生问题，也就是抓住了社会主义和谐社会的公平正义的本质，抓住了中国可持续发展战略的核心环节。这中间的内涵对于我们的各级政府、特别是对教育领导者的教育决策意义是显而易见的。

三、实现教育均衡发展的对策

1.加大“普九”力度，增加教育经费的投入。根据《世界科技发展报告》统计，教育支出占GDP的比重，世界平均水平为5.5％，而我国只占3.41％。这一差距客观地反映了我们在社会发展观上与世界经济发达国家的距离。如果再不增加教育的投入，我国经济增长将失去持续发展的后劲。而且还将影响到我国社会的人文发展方向。因为，从根本上说，我们的社会是服务于人的，不应只为经济增长而增长经济，而应以实现人的全面发展，实现人的理想和幸福最大化为根本目的。国家加大教育投入是促进这一根本目标实现的重要保障。

当前，加大教育投入，应向农村学校、贫困地区学校多倾斜一些。如果我们的政府部门能在普通学校特别是农村贫困地区学校方面加大教育经费投入，缩小它们与城市学校之间的差距，实现城乡教育均衡发展，满足人们的教育消费需求是大有希望的。但是，由于我国经济实力还不雄厚，人民群众生活还不富裕，可以用来支撑如此庞大的义务教育的人力、财力、物力十分有限。因此，在继续增加政府教育投入的同时，充分挖掘和利用现有的教育资源，以有限的投入获得最大的效益，是“普九”必须遵循的一条基本原则。提高义务教育投资的效益，既要增加教育投资的质量，为普及义务教育创造良好的外部环境，更要遵循效益原则，深化改革，强化管理，最大限度地提高人力、物力、财力资源的利用率。就目前情况看，尤其要着力提高学校的规模效益、师资资源的使用效益、教育设施的完好率和利用率，以及学生九年义务教育的按时完成率等。

2.解放思想，以农为重，促进教育资源配置的合理化。目前，我国教师资源配置不合理是造成当前城乡教育发展不均衡的一个重要原因。解决这一问题有多种途径，一个简便的办法就是通过政策调整鼓励城市骨干教师支援农村教育。比如参加支教的教师，只转临时组织关系，人事关系和原单位工资福利待遇不变，工龄、教龄和教师职务任职年限连续计算，生活费和交通费补贴要有专项费予以保障。再比如，建立城区学校对口支援措施，促进城乡学校共同发展。为了使这一工作落到实处，应制定相应的制度机制，下达对口支援责任书，选派城区学校骨干教师到对口支援的学校任教或挂职锻炼，支援学校也派出教师到支援学校任教或挂职锻炼。在城乡教育差距突出的地区还可以试行“联校”制度，变一般的对口支援为城乡联合办学，实行“联校”产权不变、教育资源（尤其是信息技术资源）共享。与此相关，在现代教育技术建设方面，要坚决改变一校一建的模式，突破应用上的瓶颈，做到城乡一体发展。

为了促进农村基础教育的持续、健康发展，实现农村教育资源的优化和整合，还要进行实事求是、与时俱进的中小学布局调整，将一部分规模较小、办学水平较差的学校关、停、并、转，实行资产转换和资源重组，将所获资金投入到薄弱学校，以改善其办学条件，提高教育效益。所谓“实事求是”就是要从实际出发，要有利于农村教育资源的真正优化。首先，应考虑到当地的人口密度、地理交通、农民经济负担等实际情况，合理调整布局。其次，应深入调研当地社会、经济、教育等实际情况，科学统筹规划农村中小学布局调整。第三，要因地、因时制宜，逐步过渡，积极稳妥地推进中小学布局调整工作。第四，加大力度切实解决布局调整后凸现的交通安全问题。

此外，我们在规划和实施城乡教育资源的均衡配置和对农村的教育投入时，还应该把思维打开得更广阔一些。比如，将对农村教育资源开发和教育经费倾斜与扶持和提高我国农产品在入世后的国际竞争力结合起来，以增加农村教育事业费的方式解决受到世贸组织有关规定制约的“农产品补贴”问题，让农民得到实惠，让农业的发展增加后劲，也让教育在新农村建设中先走一步。这应该是各级财政，尤其是中西部地区财政用好中央对西部开发的资金支持时的题中应有之义。如若规划、运用得当，当可一举多得，见大效果。

综上所述，笔者认为，教育的均衡发展是构建和谐社会的必要条件。以人为本，在现阶段就是要以农为重，下大决心真正解决严重失衡的城乡教育投入和教育资源配置问题。这是推动城乡教育均衡发展的关键环节，也是我国实现全面小康、建立和谐社会的基础性一步。

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摘要：和谐，既是个体人生意义的追求，也是社会发展的目标。个人和谐的前提是接受相应的教育，社会和谐的必要条件是社会各种资源合理的配置。这不仅是教育自身的问题，也是关系到人们人生意义的和谐社会建设问题，因而推动城乡教育的均衡发展是建立和谐社会的基础性步骤。

关键词：城乡教育；均衡发展；和谐社会