基础教育管办评分离问题探析
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摘要：管办评分离是当前教育体制改革的趋势和方向。管办评分离有助于克服现行教育管理体制的弊端，还可以调动社会和市场的力量参与教育事业。当前管办评分离在推进过程中仍存在原有教育体制束缚、学校自主发展能力差、社会专业组织发展滞后等困境。为了推进管办评分离，必须转变政府职能，进行体制创新；完善学校治理结构，促进学校自主发展；大力发展社会专业组织；不断完善保障机制，实现协同共治。
管办评分离是教育体制改革的重要环节和核心内容之一，也是教育发展的必然趋势和方向。随着我国基础教育“管办评分离”改革的逐步深入，如何实现政府治理与学校办学、社会评价的良性互动，将直接关系我国教育改革的成效。
一、实施管办评分离的原因
长期以来，我国政府对基础教育领域实行行政集权式的管理体制,政府同时扮演教育的管理者、举办者、评价者等众多角色,使管办评完全合一，形成了三位一体的教育管理格局。由于政府、中小学校、社会的权责职能界定不清晰，因此政府往往管办评一手抓，既在宏观上管理整个行业，又在微观上具体举办和评价学校，致使自身出现职责模糊、效率不高、职能分散、过度管理等诸多问题。在日常管理中，政府教育主管部门主要运用行政手段,对基础教育单位进行了全面且严格的行政管理。过多过细的行政干预，造成中小学校对政府产生绝对依赖,变得缺乏自主发展意识和改革创新能力。这种政府包办的管理体制在很大程度上抑制或禁锢了民间力量兴办教育的积极性。过高的准入门槛和政府公私不分的管理方式，导致这些社会力量举办的私立中小学校和教育专业组织在市场上难以生存与发展。实施管办评分离，除了有助于克服以上弊端外，还可以极大地调动市场、社会力量涌入基础教育领域兴教办学的积极性。基础教育涵盖层次多、涉及面广，如果只依靠政府一方的投入，显然就无法满足所有的教育供给需求。该领域内的教育既有公共性的一面，又有市场化的一面，在政府提供基本的教育资源和服务以外，社会力量无疑在教育供给上发挥重要的补充作用。培育社会组织参与中小学校举办、管理、评价的各个环节，是基础教育管办评分离的内在要求。管办评分离客观上需要社会专业机构的参与，非政府的专业教育机构不仅活跃了教育资源要素的生长与发展，而且有助于促进教育资源的优化配置［1］。
二、推进管办评分离的现实困境
（一）以政府为主导的教育行政管理体制一时难以打破。
长期以来,政府对管办评职能的定义和划分非常模糊，对基础教育事务总是大包大揽，经常以管代办，以管代评。这种教育管理体制一方面造成政府负担过重，容易出现决策失误、忽视公平、效率低下等问题，另一方面抑制了中小学校自主办学的活力。由于决策、执行、评价高度一体化，缺乏有效的监督和制约，因此容易导致基础教育领域腐败等问题的产生。虽然存在诸多弊端，但我国这套教育管理体制已经运行多年，相关的管理模式和管理思维早已固化，很难被触动。在管理体制的改革中，需要对政府、中小学校、社会的职能和责任范围进行明确划分，确定管办评各自职能的归属。如何厘清管办评的职责范围，使他们各安其位，一个时期内仍将是困扰基础教育体制改革的难题。
（二）我国大部分中小学的自主发展意识和能力欠缺。
在我国现行的教育体制中，政府在办学中居于绝对的支配地位，学校只能被动地接受政府的行政管理。政府几乎包揽了办学的所有事务，中小学的设立与调整均由政府决定,教学活动方向和内容全部按照政府计划实施,教育经费全部由政府财政直接提供支付,学校内部组织运行方式及其人员管理都采取行政方式，对各级中小学校的教育评价统一由政府作出。这种过宽过细的管理方式严重制约了中小学校的办学自主性，使学校囿于固有的办学模式中，不能结合自身实际探索适合自己发展的道路。学校总是习惯于按照上级主管部门的指令开展活动，缺乏一个办学主体应有的活力和个性。
（三）社会专业组织发展滞后。
通过管办评分离，政府和中小学校让渡出了部分权利，因此需要大量社会专业组织参与进来，承担起教育评估、决策咨询、信息管理、办学等职责。然而当前我国社会上服务于中小学校的专业组织总量上相对较少，且质量普遍不高，在生存与发展中仍存在一些问题，无法担负起上述职责。主要有以下几方面问题：（1）独立性不够。由于大多数教育中介组织是在政府主管部门的推动或组织下建立的，受隶属关系、经费来源等因素制约，普遍对行政部门的依赖性较强，无法保证公正与客观。（2）专业性不强。不少中介组织由于专业人员数量不足，缺乏管理、评估等方面的专业知识和技术，导致权威性不高。（3）发展不平衡。我国现有的大部分专业组织都集中在经济、教育较为发达的地区，在偏远落后的地区很稀缺。
三、助推管办评分离的对策
（一）转变政府职能，进行体制创新。
基础教育管办评分离的关键是重新界定地方政府、中小学校、社会的权责范围，明确政府角色，使政府从管办评三位一体的格局中解放出来，回归到单纯作为管理者的初衷上。要实现这个目标，政府必须在管理上简政放权，切实转变政府职能，对原有管理模式和管理理念进行创新。教育行政部门要懂得自己的职权所在，改变过去那种以行政集权的方式统管一切的做法，逐渐由微观管理向宏观管理转变。政府的职能应该定位在当地基础教育阶段的教育事业规划、教育政策的设计、教育资源的合理配置、教育经费的投入、教育质量的监控、行业监管、教育公平保障等方面，不再直接介入学校具体的办学和评价活动。政府退出直接参与办学的同时，还应大力鼓励社会力量兴办教育。提供基础教育公共服务是政府的法定责任，但政府不应垄断这种权利，教育公共服务的供给方式可以是多元的，完全可以通过政府购买公共服务的方式实现。此外，政府需要摒弃陈旧的管理观念和权力意识，以服务取代管理。
（二）完善学校治理结构，促进学校自主发展。
学校是办教育的主体，具有独立的法人地位，为了提高中小学校的自主发展能力，必须给予其真正的办学自主权，不断完善学校治理结构。一是逐步在有条件、有自主办学能力的学校创新学校法人制度，通过建立学校理事会（董事会）和民主管理等形式，建立起自主办学、管理科学、职责分明、权力制衡的法人治理结构［2］。二是改革现有的中小学校人事制度，按照市场规律吸纳和管理专业人才。这需要从体制上进一步去除基础教育的行政化倾向，把办学权授予教育家，尊重教育管理的专业性。三是引入家长、校友、社区代表等利益相关者，监督学校办学行为，协作管理学校，共同研究和解决学校发展中遇到的问题，为学校提供更多外部支持。四是要建立合理的评价体系，依据学校的实际情况制订不同的考核评估标准，为中小学校的自主发展创造宽松适宜的外部环境。
（三）大力发展社会专业组织。
社会专业组织的发展需要政府和社会的大力培育和扶持。首先，政府必须建立健全教育专业组织法规，对其准入资格、组织形式和职能、运作方式、法律责任等进行规范。其次，制定相关扶持政策，创造有利于发展的环境。例如，设立民办基础教育专项基金，对民办教育专业组织在设立、培训、开展业务等方面予以政策支持，增加政府对优质教育服务的购买量。再次，应降低准入门槛，完善社会投资的激励机制，推动民间资本参与社会基础教育事业，保障民办与公办教育专业组织享有平等的地位。此外，政府主管部门要对社会专业组织的能力和绩效进行评估，公开、公平、公正地选择合作对象，整个合作过程要做到事前有审查、事中有跟踪、事后有评估，形成有进有出的动态激励机制。
（四）不断完善保障机制，实现协同共治。
推进基础教育管办评分离，需要一整套系统完善的配套政策措施与制度进行保障。这一保障体系应涵盖为基础教育领域改革而制定的相关法律法规，对政府职能和中小学校管理权限的规范，政府对社会专业组织的扶持政策，向专业组织购买服务的具体实施细则，政府对社会专业组织的准入、甄选和监督制度等。为了基础教育管办评分离的顺利推进，除了在各个环节有制度规范外，还应建立政府、中小学校、社会之间的联动机制，实现三方协同共治。管办评分离改革是一个长期而复杂的过程，在基础教育领域内由于涉及面广就变得更加繁复，有太多的细致入微的工作需要做。目前我国多地都在基础教育的管办评分离上进行了有益尝试，也取得了许多成果，但在这项教育改革的道路上仍有很长的路要走，需要不断进行探索与实践。
参考文献：
［1］任仕君.可欲与可能：学校“管办分离”的合理性与实践挑战［J］.当代教育科学，2011（4）：3-6.
［2］胡伶.我国教育行政职能变革：趋势、难点和对策—透析上海浦东新区“管办评”分离与联动改革的实践［J］.教育实践与研究，2008（22）.
作者：王鑫 单位：内蒙古师范大学
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