公共投资准入实践意义
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摘要：随着人民生活水平的提高，人们对公共产品的需求也不断增多。对此，英、法、德、美、日、韩等国政府纷纷对过去由国家垄断垂直经营的公共投资部门进行市场化、私有化改革，逐步完善了公共投资方面的相关法律体系。给我国的启示是：加强专业立法是公共投资准入的制度保障；实现政企分离是公共投资准入的必要前提；利用民资外资是公共投资准入的重要方向；导入竞争政策是公共投资准入的有效手段。
一、公共投资准入的法律界定
公共投资有广义和狭义之分[1]。广义公共投资是指所有投向于公共基础设施和公共服务行业，向社会提供基础性和公共性商品或服务的投资，既包括政府投资也包括非政府投资，既包括物质性投资也包括非物质性投资。狭义公共投资特指政府作为投资主体，在基础设施和自然垄断行业进行的物质性公共投资。本文使用的是广义上的概念，即包括国家主体在内的多元投资主体通过特定程序投资于涉及国家安全、公共秩序、公共工程、公共服务等领域，以实现公共利益为目的投资活动。其明显特征是：投资主体主要是政府但不限于政府；投资领域主要是涉及国家安全、公共秩序、公共工程、公共服务等；投资目的是为了克服市场失灵，满足社会公共需要；投资准入程序特殊，并非任何企业都能进入。因此本文所指的公共投资的领域包括公用事业，公共事业，基础设施等[2]，向这些行业、领域的投资视为本文所探讨的公共投资。公共投资准入制度是特殊的投资法律制度，既涉及到制度的一般性规定，也涉及到具体的操作程序。我们可以这样对公共投资准入制度进行定义：公共投资准入制度是指国家允许所有公共投资者，特别是非公有经济投资者进入公共领域进行投资，各种投资者能在这些行业中进行公平竞争的制度。这样的制度对于我国公共投资事业的发展具有重大的意义。正如有专家指出，“关键的问题还在于，由于尚未形成规范的准入制度，我国民间资本还不能平等参与基础领域的市场竞争。实践证明，准入制度改革比分拆既有的垄断企业更为重要。”[3]
二、国外公共投资准入的实践
英、法、德、美、日、韩等发达资本主义国家在公共投资实践上主要体现在公用事业、公共事业方面积极吸引民间资本参与，政府逐步完善了公共投资方面的相关法律体系，规范公共投资运行，提高公共投资效益，保护消费者利益。
（一）英国
英国在公共投资准入实践中的内容主要包括：（1）公用事业民营化[4]。自20世纪90年代以来，在政府垄断的公共领域中，改革公共部门传统的集权方式，鼓励私人资本通过竞标承担公共事务，形成了以私人融资活动（PrivateFinanceInitiative，简称PFI）为特征的低成本高质量的公共产品供给体系。PFI实施涉及到几乎所有公共领域，如桥梁、道路、铁路、监狱、国家医院、学校、政府机构的建筑物、下水道、国防的相关设施(通信、训练设施)、社会保障支付体系、政府机关的IT系统等。同时，英国的民营化改革后，国有企业在国民生产总值中所占的比重从1979年的7.8%下降到1986年的4.3%；从1979年以来，国有产业的职工人数和比重逐年下降，1979年约有210万人在国有产业部门就业，约占全英国总职工人数的8.1%，到1986年，其绝对数和相对数分别降至120万人和4.9%；与之相应，私人部门的经济实力则大大增强[5]。（2）以立法作为先导。立法在英国公用事业几次转型中往往充当了公正性的手段，使公用事业的转型过程有法可依。首先是1945-1951年之间的国有化有大量的立法，其次是19世纪中叶的公用事业市营过程，也同样做到了依法办事。改革后的市政府、市议会拥有制定地方法规的权力，它们在对私营自来水、煤气、电力等的市营问题上，都是由市议会决策，按地方法规来实施的，尤其是市议会的决策及审计的公开，使公用事业的市营工作有序地进行。可以说，随着英国法制的完善，英国的公用事业的转型工作，越来越建立在健全的法律之上。（3）政企分离。英国在民营化改革前，在城市公用事业实行的是以“政企合一”为特征的政府管制体制。80年代初，英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等主要城市公用事业实行民营化改革的同时，对这些产业的政府管制体制也实行了重大改革。其改革的中心内容是，从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以“政企合一”为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。在城市公用事业实行政企分离的管制体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。[6]
（二）法国
法国在公共投资准入实践中主要采取以下措施：（1）在城市公用事业实行特许经营制度，积累了丰富的经验，在世界范围内得到推广应用。特许经营制度就是政府通过合同约定将公用事业交给企业去办(经营)。行政部门也称经营权发租方，将一公用事业经营权交给一私人机构(有时是公立机构)，即经营权承租方，由其通过对用户征收租金等手段以及其它有利条件，对所承租的公用事业进行开发管理，自负盈亏，并承担各种风险。特许经营制度被广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营，包括监狱的建设和经营。其基本特点是：一是设施公有；二是以合同形式规定双方权益；三是政府对其拥有监督权；四是企业拥有开发权；五是政府保留对价格的干预以及单方中止合同的权力[7]。（2）在公共投资来源方面，法国城镇基础设施建设资金来源主要有：市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司、老年保险等基金投资。（3）在政策法规方面，法国早在1791年就已颁布了《阿拉尔德法》，其中有条款确认了市镇政府可以对公用事业的公有或私有经营者进行自由选择的法律依据。法国在战后推行私有化、鼓励竞争的过程中，还制定了《价格放开与竞争条例》，规定了政府对城市公用事业管理的权限。
（三）德国
德国在公共投资准入实践中突出表现在两个方面；（1）在资金来源方面，德国联邦政府每年投资近100亿欧元用于公共项目[8]。其公共项目的投资为联邦、州、县三级投资，地方政府投资占了公共投资的大部分，如果包括地方政府的投资，联邦德国的公共投资每年达403亿欧元。投资分为有形资产投资和资金投资两种。第一，有形资产投资，就是指公共项目投资，国家对其投资领域按地下和地上建筑分为:一是高层及地下建筑；二是道路建设和道路交通；三是住宅建设；四是城市改造——城市翻新；五是供水；六是能源供应和电站；七是企业创业中心和科技园。第二，资金投资的方式也称政府资助。资金投资指政府为提高国家竞争力对私营企业的资助和贷款，即对企业的技术革新、开发新产品等方面和公共项目私营企业经营有困难的长期或一定时期的资助。国家不主动提出资助，必须由项目法人提出申请。资助有不同的形式，而资助的额度反映国家对该项目的认识和信心、作用等。资助的方式有:一是部分资助；二是项目费用空缺资助；三是定额资助；四是前期资助；五是联邦和州政府共同资助。（2）在法规制定和准入的实施方面，德国通过立法的形式，制定了《建筑和工程师酬金办法》和《合同授予规范》，对国家公共项目的设计和选择的方式及原则作出了明确规定：国家公共项目的施工原则上都必须公开招标，投资估算达到500万欧元的公共项目必须在欧盟范围内公开招标，500万元以下的公共项目由欧盟主权国家自行招标。在欧盟公开招标的公共项目必须在欧盟的项目新闻信息系统上招标公告，不能采取化整为零的方式，避开在欧盟范围内招标。做到对所有的潜在投标人必须做到一视同仁。
（四）美国
美国在公共投资准入实践中积累了大量的经验：（1）在资金筹集方面，为解决公路建设资金不足，收费公路成为美国最早优先发展的事业。为了吸引私人资本到西部进行投资，美国政府通过经济开发署等机构向它们提供长期低息和无息贷款，如对固定资本提供的贷款可达该资本总额的65%，对流动资本则可提供100%的直接贷款。据统计，仅1975年就有308.49亿美元通过各种渠道从东北部和中北部流向西部地区[9]。迄今为止，美国民间资本进入基础设施的程度很高。美国民间资本投资于基础设施的形式很多，比较常见的是股份制。间接投资很普遍，比如社会公众购买基础设施企业发行的债券、股票，使基础设施企业获得必要的资金。基金制也是一种主要方式，美国资本市场上，许多金融投资的企业家在其投资组合中，对基础设施领域的投资占有非常比例。美国军事工业基本上是由民间企业经营的，例如波音公司既是美国最大的军事工业企业，也是世界上最大的民用航空工业企业。它最初是私营企业，后来成为上市公司。美国政府通过军事研究开发合同、军事采购合同和严格的安全制度来对民间军事工业企业实施有效的管理和控制。（2）在政策法规方面，美国政府在西部大开发中陆续出台了一系列相关的法规和政策，加大对西部财政转移支付和资金投入。如美国政府采取“多修铁路多得益”的政策，政府赠与铁路公司的土地是以修筑铁路的长度为单位计算的，修筑的英里越长获得的赠地越多，这一政策对美国的交通运输业的扩张起到了决定性的作用。1830年美国的铁路还几乎是空白，1980年达到10818英里，1860年已修达3万英里。完全可以说美国铁路是利用私人资本，依靠政府支持发展起来的[10]。同时，为了打消民间资本的顾虑，美国政府允许基础设施企业自主定价，使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平，比如美国电力的投资回报率可达到16%以上。美国政府还采取一定措施降低基础设施的投资风险，使民间资本可以“大胆”向基础设施投资。
（五）日本
日本在公共投资准入实践中注重：（1）在政府提供的扶持性措施方面[11]：一是提供财政和政策性金融担保，以降低民间资本进入公共投资领域的风险；二是开拓特殊债券市场，即电信业的“加入者债券”。1948年6月，日本制定并颁布《电话债法》，规定凡申请安装电话的用户必须认购一定数额的债券来弥补政府对电信业投资的不足和电信业从市场筹资的困难；三是发行长期金融债。日本是高储蓄率国家，储备资源相当丰富。由于战后日本资本市场不发达，迫切需要进行将储蓄转化为投资的金融创新。于是，日本长期信用银行依法向商业银行发行长期金融债券，由商业银行用吸收的居民储蓄认购。当商业银行需要现金时，可以将长期金融债券转让出去，也可以以金融债券抵押向日本银行贷款。这样就开创了居民储蓄用于基础设施建设的转化渠道；四是NTT（NipponTelegraph&TelephoneCorp.）财源。这是指将出售国营日本电报电话公司股份所获取的资金，用于某些无力自筹资金的基础设施部门；五是直接投资引导。日本政府主要用两种方式以自身投资引导民间资本投向：一种是“筑巢引凤式”，即用小量投资为民间资本创造投资条件，吸引民间投资；另一种是“联合投资式”，即将民间资本和经营能力引入政府的投资事业，由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设基础设施。（2）在法规制定方面，日本制定了《电话债法》、《反垄断法》，除此类综合性法律外，日本还就城市公用事业的一些行业分别专门立法，先后制定了关于城市供排水方面的《水道法》，城市供气方面的《煤气事业法》（1954年）和城市公共交通方面的《道路运送法》（1951年）。
（六）韩国
韩国在公共投资准入实践中积极探索吸引民间企业参与基础设施建设的新思路[12]：（1）多方筹集资金。一是设立国民投资基金。这是低成本、有效地把民间资本用于基础设施建设的一种形式。1991年国民投资基金约2000多亿韩元（折合20.6亿美元）[13]。二是财政向银行贴息。韩国的中央银行负责向国外统借外债，通过开发银行和商业银行转贷给企业。这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策，按低利率(7%-8%)贷给基础设施企业，由财政向银行贴息。据统计，20世纪70年代基础设施贷款占贷款总额的30%以上。（2）积极吸引外资。1998年，韩国实行新制定的《外国人投资促进法》，对外商在韩直接投资实行全面自由化和鼓励政策。截止2001年底，外商对韩直接投资达到766.1亿美元。据产资部称，韩国的名义开放度很高，适合外资投入的各行业的投资自由化指数高达99.8%，对外商投资的准入基本上采取申报制管理。对于限制外商投资的行业，韩国基本上以规定外商持股的比率上限为主要限制手段。此外，政府各行政部门对部分需保护的产业和国家垄断行业[14]的外商直接投资仍采取限制对国有企业的持股比率、通过审批制度掌握资本进出的动向、限制市场准入等措施，这些限制政策由产业资源部每年汇总后通过“外商投资统合公告”发表[15]。（3）制定吸引民间资本的政策法规。1994年7月，韩国国会通过了《基础设施吸引民间资本促进法》。该法规定，凡符合条件的民间企业，经过政府主管部门的审查批准，即可从事基础设施投资项目。后来又出台了《扩充基础设施对策》。此外，2001年的《基础设施私人投资法》对什么领域可以进入，什么领域不可以进入，规定得很清楚。此外，还准备制定新的投资收益保障政策，使利用贷款参与项目建设的企业在偿还利息后仍能得到一定的收益。
三、国外公共投资准入实践对我国的启示
从上述六国公共投资准入的实践可以看出，以下这些做法和经验对我国在公共投资准入方面有借鉴意义。
（一）加强专业立法是公共投资准入的制度保障
实现公共投资准入的法治化，是现代法治国家的既有经验，值得我们借鉴。因为“市场万能”是极端，“政府万能”也是极端，因此在公共投资领域既不能完全靠市场的调节，也不能完全依靠政府的力量。政府通过许可证制度，市场准入制度、特许经营制度、年审(检)等制度引入竞争，规范竞争，实现监管，但这一切必须纳入法制化轨道。
国外公共投资所赖以支撑的一个重要资源就是其丰富的法律资源，其专业立法起到了规范、指导、保障、支持的作用。主要表现为:英国在公用事业民营化过程中制定了《电信法》、《煤气法》、《自来水法》、《电力法》。法国颁布了《阿拉尔德法》，《价格放开与竞争条例》。德国制定了《预算法》、《合同授予规范》、《反限制竞争法》[16]韩国制定了《基础设施私人投资法》。美国制定了《公用事业法》、《国能源法》、《联邦通讯法》。日本制定了《电话债法》、《反垄断法》，《水道法》，《煤气事业法》、《道路运送法》（1951年）。这些法规对公共投资准入作了或详或略的相关规定。其中主要包括三个层次：第一层次是具有最高效力的法律，由国家最高权力机构制定或委托其他机构制定，最后由国家最高权力机构审议通过。第二层次是实施条例性的规章，一般由具有立法权的各级政府制定，并经国家最高权力机构审定。规章制定的依据是第一层次法律中某些条款的授权，对法律中的一些条款进行更加详细的规定，便于法律的实施。第三层次是具体的技术性的规范与标准。这些规范和标准主要由各种专业协会或学会编制。这些规范和标准有些是必须遵守的，有些是可选择遵守的，还有一些是仅供参考的指南性的[17]。我国为提高公共投资效率，应加快立法。在基本法方面，可以借鉴经验，在条件成熟时制定《公共投资法》作为指导性法律。在准入方面，该法应规定公共投资的范围以及公共投资各行业提供服务的技术标准；在相关行政法规方面，修改《电力法》和《铁路法》是当务之急；第三，配套法规方面，一是加紧修订《反不正当竞争法》，二是加紧对行政垄断的规制。
（二）实现政企分离是公共投资准入的必要前提
政企分离在公共投资改革中的关键作用表现为：在政企分离的管制体制下，企业才能形成作为市场主体所需的经营机制，政府则从公共投资垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高公共投资的效率。
借鉴英国的基本经验，要使我国公共投资的企业具有适应市场经济特点的经营机制，一个重要的前提条件就是把“政企合一”的体制改革为政企分离的体制。必须在完善的宏观管理和法律制度下，转换公共基础设施产业的经营机制，建立符合市场经济原则的价格机制。企业将拥有生产经营决策权，并以追求自身利益最大化为经营目标。同时，许多公共投资领域具有自然垄断的性质，只存在一家或极少数几家企业。这就会产生一种扭曲社会分配效率的潜在可能性，即这些企业有可能利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格，降低服务质量等途径谋取垄断利润。这就在客观上需要政府采取必要的管制措施，以规范企业的市场行为。对此，我国实行政企分离的管制体制后，必须重新确定政府的新职能，主要包括：制定有关公共投资的法规，颁发和修改企业经营许可证，制定并监督公共投资执行价格管制政策，对企业进入和退出市场实行规制等。可见，在实行政企分离的体制后，政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定政府规制的新职能，以间接控制企业的主要经营活动。这体现了“抓大放小”的改革原则，有利于提高公共投资的效率。
（三）利用民资外资是公共投资准入的重要方向
在这方面，上述几个国家体现得都比较充分，在此不在赘述。我国当前的公共投资领域投资主体多元化和融资渠道多样化的机制远未获得充分发育和发展，对政府和国有单位的投资依赖程度很高。1998年全国城市建设资金中政府财政性资金（包括国家预算内资金、地方政府拨款、各类税费）所占比重接近40%。因此，我国稳步推进国内公共投资领域投资主体多元化和融资渠道多样化的任务依然十分艰巨。
首先，公共投资领域逐步向国内民间私人投资开放是公共投资发展的必然趋势。长期以来我国公共投资领域不对国内民间企业和私人开放，严重制约了公共基础设施建设，对整个经济增长十分不利。经济学家樊纲认为发展经济不能只强调对外开放，忽视对内开放，这样会产生路径依赖，最终我们得到的有可能不是成熟和完善的市场经济，而是拉美式的扭曲的市场经济。因此，我国可借鉴西方发达国家对公营企业私有化和政府基础设施特许经营权转让方式，通过对现有公用事业单位企业化、股份化和出售政府股份筹集建设资金，或采取特许经营权转让的BOT(Build—Operate—Transfer)和TOT（Transfer—Operate—Transfer）方式筹集资金。实现公共投资领域向民间企业和私人开放，不仅能够解决政府公共投资的缺口问题，而且对促进公共投资运作过程的市场化进程、提高公共投资效益也十分有利。
其次，有效利用国外投资是解决公共投资建设资金短缺的有效途径之一。目前外资在我国公共投资建设中的作用很小，在全国公共投资建设资金来源中，外商直接投资比重只占10%左右，在城市公共设施领域则只占5%左右。对于资金密集型城市基础设施产业的发展，还需要大力吸引国外资金的注入。通过中外合资、中外合作、对外借款(借用国际金融组织贷款、外国政府贷款、商业信贷)，或将部分公共基础设施经营权有期限转让给外商。让外商成为公共投资建设的投资主体之一，促进公共投资主体多元化进程。虽然有学者认为“两税”合并之后可能造成对外资积极性的打击，但是大多数学者认为这种担心没有必要。
（四）导入竞争政策是公共投资准入的有效手段
竞争是市场经济的宗旨。优胜劣汰的竞争规律能使优势企业获得更多生产和发展的机会，淘汰劣势的企业，避免了机会成本的浪费。而在这种优势叠加的环境中，催生着较低直至接近边际成本的生产成本，纵然达不到理想中“帕累托最优”状态，但仍然能够提高生产效率和资源效率，带给消费者实惠。
从传统上看，公用事业垄断已成为既定事实，但这个事实受到了一些经济学家的挑战，他们提出了可竞争性的理念。他们认为，如果一个已占据垄断地位的垄断者制定了超额利润垄断价格，就会吸引另一个或多个企业进入并提出一个较低价格，竞争者就会从垄断者手中抢走业务和利润，直至把价格降低到只有正常利润的水平。经济效率的提高很大程度上取决于公共投资政策的设置，导入竞争型公共投资政策是政府公共投资改革的重要目标。因此，我国公共投资准入过程导入竞争机制是必然的。当然，这里的竞争是鼓励积极适度的竞争，不是完全混乱的破坏性竞争。“适度竞争”没有可操作标准，而只能由市场决定。从市场长期竞争的过程角度来看，市场是一个公正的裁判，每一个单个的个人或企业都会受到所选择的资源配置的影响。市场的供求矛盾、价格水平、利润率等指标参数左右着市场进入或退出[18]。由于公共投资企业自身行业特殊性，同一行业的相邻企业冒着相互毁灭的危险来争夺消费者，而获胜的企业将会把击溃对手的代价在其以后提供服务或产品中转嫁给消费者，这样的竞争也是低效率。因此，竞争只是一种手段，而不是目的，其真正的意图是实现经济高效率和社会公平。
