农村义务教育公平保障管理

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摘要教育公平是社会公平价值现在教育领域内的延伸和反映，被视为实现社会平等“最伟大的工具”。农村义务教育是我国国民教育体系的重要组成部分，是农村基础教育的重要阶段，推进农村义务教育公平，要求建立和完善保障机制，从政府责任、经费投入、资源配置、教育补偿、质量保障、社会监督等方面构建一套机制保障体系。

关键词新农村；义务教育；教育公平；保障机制

我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的78％。农村中小学生占全国中小学生总数的75％，农村义务教育任务艰巨，形势逼人。近年来，党和政府采取了一系列发展农村义务教育的举措并取得了一定成效，但由于教育公平保障机制的缺位和缺陷，农村义务教育中不公平、不均衡现象仍比较突出，极大地抑制了教育的全面发展，也阻碍了新农村的建设步伐。因此，建立和完善保障机制是推进农村义务教育公平的重要途径。

一、完善政府责任机制，各级政府职责共担

根据“谁举办，谁负责”的原则，很多人认为举办农村义务教育只是当地基层政府甚至是学校层面的事情，对于市级、省级甚至中央政府的相应责任却缺乏必要认识，这是对“地方负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制的误解。这种观念的误解往往导致实践的偏差，使得农村教育在经费投入、资源配置、教师流动等方面出现不公平。以经费投入为例：从总体上讲，中央政府基本上承担全部义务教育经费的9％，省级政府承担13％，其余则由省以下地方政府承担。在实际操作中，省级政府和省以下地方政府的筹资责任并没有明确的划分，导致这两级政府经常性义务教育经费支出缺乏制度保障，从而造成农村义务教育经费的投入得不到切实、有效的保证。

《义务教育法》规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”农村义务教育的公益性、非产业化、非市场性、非功利性特征决定了这项重大的公共事业应该由公共的力量即由掌握国家教育资源的政府而不是由社会团体和慈善机构来办，使每个适龄儿童、少年能够公平地享有教育机会和公共教育资源，政府是实现和保障教育公平的第一责任人和法律主体。那么从中央到地方，各级政府职责是不是完全一致呢?不是的。正如《义务教育法》所提出的：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”对这句话的正确理解应该是：在办学的管理职责上是以县为主，但在办学经费投入上则是以省级财政和中央财政为主。而在这个管理体系当中，又有不同层级和不同职能部门的职责分工问题。因此，依法明确中央和地方之间、人大和政府之间、教育部门和其他部门之间、教育行政和督导部门之间在促进教育公平发展方面的工作分工，把各级政府的具体职责用法律形式确定下来，哪级政府该完成的职责就应该由哪级政府来完成，不应让老百姓过多的承担教育成本，为政府买单。只有这样，才能促进教育公平发展的人财事权统筹与责权利对称，才能使义务教育的改革与发展得到根本保障。

二、完善经费投入机制，推进公共财政保障

近年来，我国对义务教育经费总投入有所增加。但农村义务教育经费紧缺的现状依然没有根本改变。就义务教育阶段而言，“2002年，全社会的各项教育投资是5800多亿元人民币，其中政府投入不到70％，而其中77％用于城市，在接受义务教育的孩子中占70％的农村孩子只获得其余的23％。过去，中央和省级政府的投入主要用于高等教育，农村基础教育由县乡承担，在地方财力不足的情况下，基层政府又会将这一负担转嫁给农民。为彻底解决因投入不足而引发的不公平问题，国家按照明确各级责任、中央地方共担、加大财政投人、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。新机制从2006年开始实施,2010年全面推进，目前已经取得了初步成效。

当前在落实好新机制的同时，还要进一步完善保障机制。一是从中央到地方，各级政府要加大教育投入，坚持教育经费的“三个增长”，加大教育经费投入的总量，确保2010年左右实现财政性教育投入占GDP比例4％的目标，从根本上解决教育经费总量不足的突出问题。二是拓宽教育经费来源渠道，县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，用于农村地区实施义务教育；鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，按国家有关规定设立义务教育基金；出台相应措施，发行教育彩票，使教育彩票成为教育筹资的一种重要补充形式。三是针对目前农村中小学教师工资仍然没有真正纳入县本级财政预算，农村中小学教师工资没有得到有效保障的情况，需要建立新的教师工资保障机制。中央出台的需要全国统一执行的工资政策，所需资金由中央拨付；省、市、县按照中央出台的工资政策，需要地方视财力状况执行的部分，谁决定执行谁出钱。

三、完善资源配置机制，推进城乡均衡发展

“在教育资源配置方面，传统的以中央或省为主，忽视地方的资源配置模式，在不同地区和学校之间，存在着结构性短缺。……这种差距的存在，一方面是由于自然与历史的原因而造成的经济发展水平和教育义务的悬殊。另一方面是由于政府的非均衡发展政策，教育投资向一部分学校倾斜，加剧了教育资源的不平等和结构性短缺。”因此，要调整相关政策，促进教育资源配置的合理化、均衡化，实现在教育资源配置上的公平。

一是办学条件的均衡。要对同一区域内义务教育阶段的学校，实行以在校生为基础的均等化拨款制度，对办学条件差的学校实施倾斜，促进办学条件的均衡化。其次，在硬件投入和校舍建设方面也要实现均衡化，防止出现富者愈富、贫者愈贫的马太效应。

二是教师资源的均衡。要形成教师定期交流制度，做好教师由城镇向农村、由强校向薄弱校、由超编学校向缺编学校的交流与流动，促进教师均衡配置；要健全中小学教师正常补充机制，完善教师编制的管理工作，在实行中小学教师统一编制标准的义务上，对农村地区和薄弱学校有所倾斜。

三是教育资源共享。为了促进义务教育的均衡发展和教育质量的提高，需要培植教育资源共享制度。如在大型劳动技术教育设施方面可以多校共享，减少校均成本，提高利用率。同时可以建立“校校通”等现代远程教育网络，促进精品课程等优质教育资源的共享。带动我国农村义务教育均衡化的提升。

四、完善质量保障机制，提高义务教育水平

教育公平是社会公平价值观在教育领域的延伸和体现，它不仅包括教育权利平等和教育机会均

等两个方面，而且还包括受教育的质量相等……城市学生和农村学生在教育权利和教育机会方面已基本实现了公平。而在教育质量上，城市义务教育由于在教育资源和教育环境方面所具有的天然优势，其质量明显高于农村义务教育质量。这是对农村学生最大的教育不公平。因此，开展农村义务教育质量保障，进一步提升农村义务教育质量，有利于促进教育公平。

构建质量保障体系需要从以下四个方面人手：一是制定科学的农村义务教育质量标准。要从农村义务教育的实际情况与地方经济社会发展对教育质量提出的要求出发，既遵循教育发展规律，又符合国家义务教育目标；既满足家庭、社会需要。又考虑学生个体发展需要。二是树立科学的农村义务教育质量观念。树立以人为本的质量观，不能只注重学科知识体系而忽视人的发展，不能只关注部分学生而忽视另一部分学生；树立整体性的质量观，从师资、投入、管理、教学、科研、服务等方面提高自身质量；树立发展的质量观，从不合时宜的观念中解放出来，从以往习惯了的、落后的教学及管理模式中解放出来，正确认识农村义务教育的质量。三是要建立完善的农村义务教育质量实施机构。要完善质量评估组织，创建教育质量认证组织，成立教育质量监测组织，统筹安排权威的专业组织、独立的中介组织和自发的民间组织，完善每个组织机构的制度建设，发挥各类组织的积极作用。四是要实施全面的质量监控。既要把质量意识贯穿于人才培养的教学计划过程、教学实施过程和教学评价过程。实施内部质量监控，又要加强政府、教育行政部门、社会以及学生家长对义务教育质量进行监控和评价，并且及时将这些信息反馈给相关部门和中小学校，确保教育质量稳步提升。

五、完善教育补偿机制，推进城市反哺农村

教育补偿是国家或社会为保障处境不利群体接受合格教育，所采取的各种补偿措施或行动的总称。罗尔斯就提出：“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。”在不公平的社会现实中，为处境不利者提供机会或者利益补偿，这既符合伦理学中的补偿原则，又适合中国城市反哺农村的现实需要。

一是建立农村义务教育成本补偿制度。在工业文明时代，农村为城市的全面发展作出了巨大的贡献和牺牲，使农村陷入贫困状态，这实际上是一种不公平。国家应实行宏观调控，在教育上实施城市反哺农村，由城市拿出特定或专项资金，作为对农村地区的教育补偿，以增加农村的教育投入。二是完善农村落后地区教育援助制度。如开展城市中小学对口支援农村中小学以及省内大中城市对口支援农村贫困地区学校活动，提升农村中小学的办学水平；组织全省农村中小学专任教师到城市接受高质量的集中培训，提高农村中小学教师综合素质；减免进城务工农民子女接受义务教育的有关费用，做到收费与当地学生一视同仁，并对接收进城务工农民子女的学校在基建方面给予扶持。在教育投资方式、教育管理政策、课程政策、教师政策以及农村中小学布局调整中，对农村地区予以长期、足够的倾斜。特别要注意关注弱势群体，实施针对农村贫困人群儿童、残障儿童以及流动儿童、留守儿童等弱势群体的教育补偿，使他们也能享受公平的教育机会。

六、完善社会监督机制，确保政策有序进行

推进农村义务教育公平，需要强化监督，遏制权力腐败和不作为、乱作为现象。

一是建立教育督导和监管机构。在完善农村中小学校办学标准的基础上，着手建立和完善农村义务教育公平评估标准体系，确保督导工作有章可循；成立以教育督导部门为主体的教育公平监管机构，确保教育公平推进工作扎实有效。

二是建立教育公平问题的预警、报告和责任追究机制。定期向社会公布、向上级报告各级政府推进教育公平的情况。为决策机构提供参考；支持和鼓励权威研究机构、社会中介机构开展相关的研究和调查工作，强化农村义务教育热点问题的监测和报告。

三是强化教育公平的法律监督。加大教育立法。从法律上进一步明确各级政府的主体责任，规范各级政府对义务教育的管理与投入职责。只有明确责任，落实到人，才能真正发挥威力，才能最大限度地调动有关部门和人员的积极性。

四是强化教育公平的社会监督。要建立和完善财政公开制度、决策项目的预告制度、重大事项社会公示制度、公开听证制度和群众评议制度。迫使教育资源使用部门不仅对财政部门负责，而且对社会公众负责，真正用好纳税人的钱。

五是强化教育公平的媒体监督。新闻媒体是党和政府工作的宣传喉舌，也是一项有力的监督工具。要善于利用和发挥大众传媒的监督功能，对权力运行的偏差行为进行披露、建议乃至批评，以此来影响公共决策和公共行为，引导人们的公平价值取向。