中小学校长权力运用建设

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摘要：中小学校长权力的运用既要避免以往领导体制下的统的过死，党政不分，无人负责，效率低下的诟病，又要防止校长权力一放就乱，过于集中，无法约束的弊端，就应该把校长置于权力伦理规范和外在制度的双重约束之下。

要害词：校长；运用权力；建设

中小学校长权力建设是指在校长职业化的基础上，加强校长职业伦理建设和监督校长的制度建设使校长的权力的运用处于职业伦理的内心法则和制度约束的双重规范之下，从而促进中小学校长正确运用自己的权力。

一、中小学校长权力运用建设的必要性

我国现行的中小学校长负责制比较好地解决于以往那种治理体制中党政不分、治理效率低下的问题，极大地调动了广大校长办学的积极性，也增强了学校的办学自主权。实行了校长负责制的学校；“校长是学校行政的最高负责人，是学校的法人代表，处于学校的中心地位，对于对外代表学校，对内全面领导和负责教育、教学、科学研究和行政治理工作。”但是缺乏约束和监督的权力轻易产生权力的滥用。随着校长们权力的集中，也极易产生和滋生腐败现象。比如有的校长以教师聘任权来不公平地对待教师，教师迫于保住饭碗不得不忍气吞声；有的校长利用手中的财权和学校基建、采购权，以权谋私，中饱私囊，“负责制”成了“家长制”。这种种腐败现象引起了广大教师和家长以及社会人士的不满，要求遏制这种腐败的呼声也比较高。这种腐败从实质上讲，是腐败违法的校长们对教育公权力的滥用，损害了公共教育资源，也损害了教育利益相关者，包括教师、家长、学生的利益，败坏了学校的风气，损害了教育事业的健康发展。因此，有效遏制中小学校长腐败已刻不容缓。

二、中小学校长权力运用建设的可行性

1．中小学校长权力体制和治理

对中小学校长权力运用的建设，以往的中小学领导体制现行的校长负责制都没有很好地解决这个问题。校长负责制中，“学校领导体制的变革的根本着眼点是校内党政之间的权力转移(尽管这在当时是绝对必要的)，而不是新型民主制度的构建。这种批判视焦在以后校长负责制推行过程中，或多或少地影响了教育治理实践，使人们误以为完成了党政之间权力转移的校长负责制已是几近完美的学校领导体制，《中共中心关于教育体制改革的决定》中关于在实行校长负责制的同时，加强民主治理和民主监督的要求没有得到足够的重视。”从治理体制来看，教师参与学校治理的保障主体缺位。我国现行的校长负责制中，校长对教职工代表大会以及校务委员会都是领导与被领导的关系。教职工代表大会是监督机构而不是权力机构。校务委员会“不是权力机构，也不是单纯的咨询机构，而是‘审议机构”。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都轻易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”由此看来，缺乏监督约束的校长权力的滥用是必然的。

这种问题和现象的存在，根本原因是在学校治理中仍存在“人治”的思维模式，认为完全可以依靠治理者的德性代替刚性制度对治理者的约束和规范。从选拔校长到治理校长，虽然强调德才兼备，但实际上更重视校长的“德”。长期以来认为“一个好校长就是一所好学校”，由此导致了治理上过于重视突出校长的核心地位，英雄校长观被不断地强化。从治理的原则出发，校长负责制确实提高了治理的效率，但是给治理者权力却不能进行有效监督，实际上是把被治理者的利益置于被侵害而不加保护的地位。假如从教育和学校的社会功能来看，校长的权力不被约束，危害更大。

2．校长职业化下进行权力运用建设的可能性

“人治”治理思维模式的存在，既是长期以来我们对校长职业熟悉模糊的结果，同时也客观上约束了校长职业化的发展。

对校长运用权力的建设，首先要真正熟悉校长的职业性质。《中华人民共和国职业分类大典》认为，职业是从业人员为获取主要生括来源所从事的社会工作类别。职业具备以下特征：(1)目的性。职业活动以获取报酬为目的；(2)社会性。职业是从业人员在特定的生活环境中所从事的一种与其他社会成员相互关联、相互服务的社会活动；(3)稳定性。即职业在一定的历史时期形成，并具有较长的生命周期；(4)规范性。即职业活动必须符合国家法律和社会道德规范；(5)群体性。即职业必须有一定的从业人数。我国有100多万中小学校长，他们是对教育和社会发展起着重要作用的一个群体。根据职业的定义来衡量，中小学校长应该具备职业的所有特征，有自己的职业伦理、理念和操守，有自己的执业资格等相关的一系列制度。

既然认为校长是一个职业，那么，在现行中小学校领导体制下，对校长运用权力的建设也应该以校长的职业化为基础，强化校长的职业伦理，建立校长从业的内心规范。同时，完善校长从业的制度和规范，把校长治校的治理行为纳入到职业化的轨道上来。同时，校长作为一个职业被认同，把校长如何运用权力和对校长运用权力进行建设，放在校长职业化的框架和范围内进行讨论研究，也是校长职业化的一个重要方向。

校长职业伦理基础是建立校长运用权力“内心法则”的基础。校长职业伦理基础主要包括：

(1)公共精神。现代中小学校长权力运行的核心目的就是要维护学校的公共目标，实质上就是学校的公共利益。

(2)服务精神。从教育法律关系来看，我国公办学校的中小大学校长是政府行使教育权力的委托人，中学校长行使权力必须代表政府与人民的利益，强化服务观念，完善服务职能。中小学校长行使权力，实现学校治理目标、完成学校治理工作，体现为师生及其他利益相关者服务的功能。

(3)人道精神。人道精神的实质就是以人为本。人道精神在中小学校长权力的运行过程中的体现具有双重含义：其一，尊重大的各项权利。对教师来说，要尊重他们的劳动权力和应得报酬等各项相关权利；对学生以及家长来说要尊重他们受教育权以及相关知情权；对利益相关者的相应权利也应该得到尊重和满足。其二，教育应该以人的发展为第一要务。这不仅包括学生在学校中进行学习，身心得到发展，而且也包括教师在工作和学习上的不断发展。这就要求中小学校长行使权力时，应当将与学校有关的人的发展作为追求的目标，充分释放人们的聪明和热情，不断提高人的积极性。在校长职业化的前提下，加强校长职业伦理建设的意义。强化校长职业伦理，可以促使校长牢记自己的职业操守，促进校内民主的实现。校长职业伦理的核心是对学生和学生家长以及社会进行服务的公共精神。公共精神就是要以学校的公共目标为自己运用权力的主要目标，而不是随心所欲，任意玩弄权术。

强化校长职业伦理建设，可以提高校长的职业道德，有效防止腐败。校长职业化最重要的方面就是要强调职业服务。职业化实际上就是劳务商品化。校长的职业伦理中的服务就是要为师生及其他利益相关者谋利益，而不是侵害他们的利益。

强化校长职业伦理建设，可以加强校长身份意识。加强校长职业伦理建设，就是使校长明确熟悉到自己把握的权力是政府和人民赋予的责任。校长是代表政府和人民行使公共权力的公仆。

三、加强中小学校校长运用权力的建设

1．建立正确的中小学校长权力价值观

中小学校长权力价值观是指中小学校长对权力的意义和伦理指向的把握。权力价值观指导中学校长权力运作方向，决定中学校长权力道德行为。它的核心是以中学校长个人还是以师生及其他利益相关者的利益为出发点和归宿，即权力为什么人服务的问题。这就要求校长在道德价值取向上以诚信为本。要正确处理好公仆与主人的关系，正确处理好权力与权利的关系，正确处理好自律与他律的关系，增强监督意识。

2．加强中小学校长运用权力的道德自律能力

校长良好的道德修养和自律能力是保障中小学校长权力行为严格限定在法律规定范围内的直接要素。增强运权主体中校长的道德自律能力，就是要强化中小学校长职业道德意识。校长应该用职业道德审查自己、监督自己、约束自己，更做到为师生与其他利益相关者服务，真心实意地做好人民公仆。

3，加强制度建设，建立中小学校长正确运用权力的制度保障

首先，加强中小学校长职业伦理制度建设，一是制定或确认中学校长权力道德行为准则，非凡是加强中学校长责任制度建设，并且附以违规惩罚措施，包括物质和精神的双重惩罚，使中学校长守德受益，缺德受损，二是把一些带有普遍性的中学校长权力道德规范上升为法律规范，即道德法律化，增强其约束力，发挥道德与法律互补作用。“从这一意义上说，我们宁愿相信制度，不可太相信人们的德行和善心，在社会的转轨和变革时期更是如此。”

其次，建立民主监督制度，使校长运用权力处于利益相关者的有效监督之下。加强教职工代表大会建设，发挥教职工代表大会监督校长的功能。完善和改进教职工代表大会的组织制度、选举制度、会议制度，教职工代表大会工作制度、提案处理和审议制度等。在不影响学校治理效能的情况下，可以赋予教职工代表大会一定的决策权和否决权，并保证教职工代表大会决议的执行力。同时，建立校务公开制度，加强对中小学校长权力监督制约的针对性。封闭型的权力运行方式轻易滋生腐败行为，权力行为缺乏应有的透明度，师生与其他利益相关者在不知情的情况下，无法监督。公开是监督的前提，因此要扩大师生与其他利益相关者的监督权，使校长运用权力处于教师监督之下。

再次，建立教师参与学校治理制度。教师参与学校治理可以有效防止校长滥用权力，又可以提高教师工作的积极性。教师参与学校治理，要分清教师参与学校治理的范围和程度。李永生通过研究认为，在理想状态下，教师对计划、实施、检查、总结等程序性治理内容都表现出极大的参与爱好。学校应该根据自己的实际情况，制定相应的教师参与治理的实施细则和治理制度，进一步具体明确教职工和校长的权利义务，建立起双方约束机制，形成学校领导和教职工的良性互动。