职业教育改革发展

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分析制约中国职业教育发展的深层原因，加大对中国职业教育改革的力度和措施，如进一步调整职业教育体制；深化办学体制和管理体制改革；调整职业学校和专业的布局结构；实施“面向21世纪职业教育课程改革和教材建设规划”；积极扶持中西部地区及少数民族地区的职业教育等，中国职业教育的发展前景是光明的。

在中国教育史上，农业中学及其他职业中学的基本统计数据，从1958年开始到1965年停止，15年后，即1980年才恢复统计。1980年，中国改革开放的第三个年头，迎来了职业教育发展的春天。这一年的10月7日，国务院批转了教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告，明确提出：“我国中等职业技术教育基础十分薄弱”，“中等教育结构改革势在必行。”据1979年统计，在中国高中阶段教育的毕业生中，普通高中毕业生为726.5万人，而职业教育仅有中专和技校两种，毕业生分别为18.1万人和12万人。当年高中毕业生的升学率仅有3.8％，96.2％的高中毕业生既不能升学，又没有一技之长可以就业。1980年，中国一举出现了3314所农业中学及职业中学，加上3069所中等专业学校、3305所技工学校，使高中阶段接受职业教育的学生达到224.2万人。比前一年增加了22个百分点；而普通高中的在校生则降为969.8万人，比前一年下降了25个百分点。1980年高中阶段接受职业教育的在校生占高中阶段在校生的18.7％，比前一年提高了6.3个百分点。此后，中国的职业教育迅速发展，到1985年，高中阶段的中等专业学校、技工学校和农业职业高中的在校生分别比1980年增长了26.4％、9.1％和4.8倍，总人数达到415.6万人，而普通高中的在校生则比1980年减少了24.6％，总人数为741.1万人。高中段接受职业教育的学生人数占高中段总学生人数的35.9％，比1980年提高了17.2个百分点。经过“七五”、“八五”两个五年计划，到“九五”计划的第三年，即1998年，中国职业教育的改革发展取得了辉煌成就，中国的中等职业教育有了长足的发展，从根本上改变了中国中等教育结构不合理的局面，初步形成了初等、中等、高等三个层次的职业教育体系框架。培养了大批有理想、有道德、有知识和有职业技能、有纪律的高素质劳动者，有力地改善了我国劳动力素质结构，促进了产业结构的调整和社会各行业的发展，为推动劳动就业和稳定社会生活秩序作出了重大贡献。

一

据中国教育部1999年5月22日的《1998年全国教育事业发展统计公报》显示，中国职前高中阶段的各类中等职业技术学校共有17106所，在校生达1126万人。其中，职业高中8602所，在校生454.9万人；普通中等专业学校4109所，在校生498.1万人；技工学校4395所，在校生173万人。普通高中1.39万所，在校生938万人。职前高中段各类职业技术学校的在校生占职前高中段学生总人数的54.55％。如果加上成人高中教育的人数，则高中段接受职业教育的在校生人数为1467.87万人，占全国高中段教育的在校生总人数2445.5万人的60.02％。

80年代开始起步的中国高等职业教育，也有了较大的发展，一大批高等专科学校和成人高校正在进行高职实验，一批中专也开办了高职班。1998年，全国高等专科学校和职业技术学院达432所。高职对口招收中职校毕业生，不仅有助于推动中等职业教育的改革发展，而且为高等教育如何适应中国社会主义初级阶段的国情，更好地为经济建设和社会进步服务提供了宝贵的探索。

职业教育也冲开了各级职业学校的围墙，尝试着与普通教育相融合。如初中的“3＋1”、初二分流的“2＋2”，一些普通初中和高中开设的为当地经济建设服务的职业知识技能课等，推进了中国职业教育的扩大和发展，强化了职业教育的经济功能和社会文化功能。

中国的职业教育，在办学体制上，已经打破了由政府单一办学的格局，民办职业学校有了很大发展。1999年上半年，中国已有1400所民办中等职业学校。各种形式的民办短期职业培训机构也在迅速发展。

1996年4月10日国家教委印发的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》（简称《发展规划》）提出：“九五”期间，“职业教育以初中后为重点，实行小学后、初中后和高中后三级分流。高中阶段各类职业学校在校生达到1275万人左右，比1995年增加335.7万人，年递增率6.3％。全国各类高中阶段职业学校在校生占整个高中阶段在校生的比重提高到60％左右。”到2010年，“中等职业学校在校生达到2100万人”，占整个高中阶段在校生的比重继续维持在60％左右。高等教育，“在层次结构上，重点发展高等专科层次教育，特别是面向广大农村、中小企业、乡镇企业、城镇第三产业的高等专科教育和专科层次的高等职业教育。”“九五”期间，各类专科教育在校生的总量要达到450万人左右。“进一步研究高等职业教育的内涵和特点，以现有高校学校为基础，深入进行教育教学改革，提高岗位适应性，积极发展高等职业教育。”用这个文件考量1995年以来中国职业教育的发展情况，应当说基本上得到实现。文件提出中国职业教育的发展重点是高中阶段的中等职业教育。在“九五”期间这级学校在校生发展的年递增率要达到6.3％；1995年，高中阶段中等职业学校在校生为939.3万人，按年递增率6.3％，1996年在校生应为998.47万人，实际上1996年在校生为1010.35万人。按《发展规划》，1997年在校生应在1996年计划达到的人数上再增加6.3％，为1061.37万人，实际上1997年在校生为1089.51万人，不但超过了《发展规划》提出的年递增率6.3％的指标，也超过了实际发展人数的6.3％的指标。1998年实际在校生人数虽然没有达到6.3％的年递增率，但仍然比1997年实际在校生人数增加了36.49万人，增长率为3.35％。

职业初中和高等职业学校的在校生人数也在稳步增长。

但是，按照《发展规划》提出的，到2000年全国各类中等职业学校招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例达到60％左右，“九五”头三年的形势并不乐观。1996年、1997年和1998年的统计数字显示，中等职业教育占高中阶段教育的招生数和在校生数的比例分别是56.8％、56.31％、53.12％和56.27％、56.17％、54.55％。比例数呈下降趋势，而且比1995年招生数和在校生数比例的57.4％和56.8％下滑了0.6、1.09、4.28和0.53、0.63、2.25个百分点。据中国教育部《1998年全国教育事业发展统计公报》公布的数字，1998年普通高中招生359.55万人，比上年增加36.94万人；在校生938万人，比上年增加87.93万人，已经超过《发展规划》提出的2000年的指标。而中等职业学校共招生407.37万人，比上年减少8.48万人；在校生人数仅为《发展规划》提出的2000年指标的88.7％，尚缺少149万人左右。

表面上看，1995年以来，中国出现了“普高热”。由于学生及其家长对求学于普通高中的热情提高，致使中等职业学校招生困难，在中等教育结构的比例上徘徊不前，一些职教界人士产生了危机感。有些学者甚至撰文认为在本世纪末中等职业教育占高中阶段教育的60％指标很难实现。有的同志提出加强政府的行政干预，硬性规定职普招生的比例指标，以扭转职普比例结构职教下滑的趋势。

其实，“普高热”并没有影响中等职业教育招生人数和在校生人数的增长。前文已经提到，近几年，中国中等职教在校生人数均有所增长。只不过，普通高中招生数和在校生数的发展速度超过了中等职教，使职普比例结构有所回落。原本一些不景气的中等职业学校、特别是一些职高和技校更加举步维艰。

社会对普高的热情不可能是无时限、无止境的上升。特别是在社会主义市场经济运行的时期。普高的发展要受高校发展的影响，更要接受社会经济政治发展的制约。在国外工业发达国家，社会就业机会有30％是交给受过高等教育的人，其余70％是由受中等教育的人来承担。中国是发展中的国家，处于社会主义初级阶段，其社会就业机会绝大部分要由受过中等教育以下的人来承担。既使中国到了2010年，高等教育的入学率占社会入学年龄人口的15％，仍然要有85％的青年人不能升入高等学校，需要通过职业培训进入社会劳动岗位。这种就业形势将维持一个很长的历史时期。对此，早在1996年9月1日施行的《中华人民共和国职业教育法》第8条中就规定：“国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。”今年，国务院办公厅转发的劳动和社会保障部、教育部、人事部、国家计委、国家经贸委、国家工商局《关于推进劳动预备制度、加快提高劳动者素质的意见》明确规定：从1999年起，在全国城镇普遍推行劳动预备制度。从事一般职业（工种）的，必须取得相应的职业学校毕业证书或职业培训合格证书；从事国家和地方政府以及行业有特殊规定职业（工种）的，在取得职业学校毕业证书或职业培训合格证书的同时，还必须取得相应的职业资格证书；从事个体工商经营的，也应接受必要的职业培训，有些职业必须在取得职业资格证书后才可办理开业手续。对于在城镇中准备务工的初、高中毕业生以及下岗职工，视文化基础和所选就业岗位的要求，培训1至3年。在这种社会就业制度与形势的制约下，“普高热”不可能升温过高。1999年8月，教育部为改变高中阶段教育事业不能满足社会发展和人民群众需要的状况，为缓解初中升学压力，减轻社会就业压力，维护社会稳定，提高民族素质，促进经济增长，下发了《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》，文件中提出要处理好5个关系，其中第5点就是“要处理好普通高中的发展与中等职业教育发展的关系。要从本地经济、社会发展实际出发，促进普通高中教育与中等职业教育的协调发展。”可以预料，今后几年，随着高等教育的积极发展，普高招生人数和在校生人数会超过《发展规划》规定的年递增率，但决不会成为影响中等职业教育发展的干扰因素。影响中国职业教育发展的原因在普高发展之外。普高和职高的发展，不是对立的，不是此长彼消的。在中国非义务教育的各级各类学校教育中，教育资源是大量的，教育任务是繁重的，可招收的学生人数永远多于实际超收的名额。那么，近几年制约中国职业教育积极发展的深层原因是什么呢？笔者认为，主要有以下五点：

一是职教经费投入不足。职业高中的经费短缺尤为严重。具体表现为生均预算内经费增幅不高，许多学校缺少培养学生职业技能的必备设施和设备，缺少资金去进行必要的职业实习，教师缺少进修提高的资金，办学条件仍然达不到职业教育的基本要求。

二是中等职业教育学校布局、专业布局不合理，地区间的发展差距加大。具体表现为职业教育的部门分割、行业分割，以及部门、行业与地方间的分割；中等职业学校的职高、技校、中专之间专业重复，资源不能融通、共享；农村职业中学办学方向出现偏差，农村职业教育与发展农村经济的实际需要有所脱轨；少数民族聚集的省区中等职教发展的模式不够清晰，缺乏特色，发展的力度不够。

三是经济体制改革、国有企业改革和社会就业形势严峻化为职业教育带来了困难。1980年到1996年，中国国有单位固定资产投资额占全国投资比例已从81.9％下降为52.2％，而非公有制单位的投资比例已从13.1％上升为33％。经济体制变化中，公有企业与非公有企业怎样参与职业教育出现了一段动荡和需要调整、规范的时期。近几年，国有企业经济亏损问题严重，制约了企业职业教育的发展。中国的就业形势一直比较严峻，就业压力逐年增大。一方面是下岗人员、失业人员和新增劳动力增加，另一方面是一些企事业用人追求高学历化，给中等职业教育的发展带来的困难和压力。

四是社会上鄙薄职业教育的传统观念根深蒂固。一些人总认为职业教育是低水平、低层次的教育，不仅轻视中等和初等职业教育，而且对近几年发展的高等职业教育也持轻视的态度，影响了职业教育的积极发展。

五是职业教育的教学质量、特别是职业高中的教学质量亟需提高。据1998年全国教育事业发展统计公报公布的数据，职业高中的多项办学基本指标（如专任教师人数及学历合格率、实验室建筑面积达标率、理科实验设备达标率、图书达标率、体育馆面积达标率等）仍然没有达到《教师法》、《教育法》和《职业教育法》的要求；而且，远远低于全国普通高中办学的基本指标，增长速度也多数低于普通高中。

由于职业教育、特别是职业高中教学质量不高，办学基本条件与国家规定的要求差距较大，因而难以扭转社会对职业教育的鄙薄观念，一些职业高中招生难、毕业生就业难的局面很难打破。

二

为进一步落实《中国教育改革和发展纲要》提出的要求，切实贯彻《职业教育法》，推进中国职业教育的积极发展，解决障碍职业教育发展的主要问题，国家教育部、经贸委、劳动和社会保障部于1998年3月16日共同制定、印发了《关于实施〈职业教育法〉，加快发展职业教育的若干意见》，从十个方面对全面发展职业教育提出明确要求。1999年1月13日，经国务院批转的教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，继续强调积极发展职业教育，努力达到《中国教育改革和发展纲要》提出的目标。1999年6月，中共中央、国务院召开了改革开放以来的第三次全国教育工作会议，并颁布《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，《决定》中再次重申：积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育，大力发展高等职业教育。统观中国职业教育的发展形势以及政府一贯的政策，我们可以从五个方面归纳中国职业教育的改革力度与发展趋向：

第一，进一步调整职业教育体制，推进以初中后为重点的不同阶段的教育分流，努力建立符合中国国情的职前与职后教育培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展。

在极少数尚未普及九年义务教育的地区，对不能升入初中的小学毕业生实行职业技术培训。在部分农村地区、特别是边远贫困地区的初中，通过多种有效形式加强初中阶段的职业教育。

全国大部分地区坚持大力发展初中后分流的中等职业教育，配合普通高中的发展，为初中毕业生提供多种形式的学习机会。中等职业教育要坚持达到“九五”计划规定的目标。按1998年教育部的统计，全国初中毕业生1603.1万人，当年普通高中和各类中等职业学校合计招生人数只占初中毕业生的47.8％，尚有52.2％的初中毕业生处于“无学可上、无业可就”的状态。所以，中等职业教育大有发展潜力。只要办出职教特色，提高教育质量和效益，中等职业教育发展的前景是光明的。

高等职业教育属于高等教育的重要组成部分，在今后一段时间里要重点大力发展。这是提高国民科技文化素质，推迟就业及发展国民经济的迫切要求。对于学历高等职业教育，除对现有高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校进行改革、改组和改制，并选择部分符合条件的中专改办（简称“三改一补”）之外，部分普通高校可以设立高等职业技术学院。非学历高等职业教育也要大力发展，主要进行职业资格证书教育。逐步建立“立交桥”式教育制度，允许职业技术学院毕业生经过一定选拔程序进入本科高等学校继续学习。国家决定，今后每年新增高校招生计划指标，主要用于发展高等职业学校教育。高等职业学校可以采取多种方式招收普通高中毕业生和中等职业学校毕业生。

高等职业学校和中等职业学校还将创造条件逐步实行弹性学习制度，放宽招生和入学的年龄限制，允许分阶段完成学业。通过实行适应社会主义市场经济需要的多种灵活有效的学校管理办法，强化发展中国职业教育的力度。

为适应经济发展的需要，健全职业教育体系，国家要求普通中学普遍增加职业教育内容，并在全国范围内实施劳动预备制度，广泛开展各种形式的转业、转岗培训，使大多数新增劳动力上岗前和失业、转业、转岗人员再就业前都得到必要的职业培训。各级各类职业学校要根据需要，参与劳动就业训练工作，开展多种形式的职业培训。

第二，深化办学体制和管理体制改革，逐步建立、健全有中国特色的职业教育制度和有效的运行机制。国家强调各级政府、行业、企业及社会各方面都要依法举办职业教育和职业培训，落实各自的职责和义务。职业教育经费通过各级政府财政拨款，行业组织、企事业组织及其他用人单位合理承担，举办者自筹，受教育者缴费等多渠道筹集，建立起稳定的职业教育保障体系。

国家提倡多种形式的联合办学，并促进其向深层次发展，使合作的各方都成为办学主体。国家还大力倡导和支持民办职业教育，并要求各级政府和有关部门在划拨土地、补助基建、调配教师等方面提供优惠条件，在教师职务评聘、证书考核发放、招生和毕业生就业、发展校办产业等方面执行国家统一政策，在各项实际工作上对公立学校与私立学校一视同仁。

国家强调加快招生和毕业生就业制度改革，推行两种证书制度。要求统一协调中专、技校、职高毕业生的就业政策，让所有职业学校和职业培训机构的毕（结）业生的就业逐步转到面向社会、进入市场、公平竞争、自主择业的轨道。坚持在政府领导下，教育部门统筹协调，各有关部门分工协作，使各类职业教育在统一、协调的政策下健康发展。国家还逐步推行学历证书或培训证书和职业资格证书两种证书制度，并将其作为从事相应职业的凭证。

第三，调整中等职业学校布局结构，建立与区域经济和社会发展需要相适应的学校和专业布局结构，优化资源配置，提高办学的整体效益。通过调整普通中专、技工学校、职业学校和成人中专的布局结构，改变由于条块分割造成的学校重复设置、布局不合理、教育资源浪费的情况。预计在今后三年时间里，在地方政府的统筹规划下，通过“共建”、“联合”、“合并”“划转”等形式完成中等职业学校布局调整工作。与此同时，进一步加强骨干示范学校建设，开展国家级重点中等职业学校的评估、复查和调整。到2000年，中心城市的各大行业和每个县都要建设1至2所骨干职业学校、职业培训机构。办学质量较高的重点职业学校可以自主确定招生规模，并可以跨地区或跨省进行招生。

第四，加强师资队伍建设和课程建设两个环节，提高职业学校的办学质量，焕发职业教育的生命力。中央财政将拨出专款在全国重点建设50个职教师资专业教师和实习指导教师培养培训基地。并通过这些基地的建设，推动职教师资培训工作的开展。职业学校要吸收优秀工程技术人员和管理人员到学校任教，并加快学校内教师的流动与知识更新，努力完成职教师资学历达标的要求。培养既有合格学历，又有其他专业技术职务的“双师型”教师。为抓住职业学校生存和发展的关键，各地教育行政部门愈来愈重视校长的选拔和进修。提出要选拔具有教育教学和管理经验、掌握教育规律的有识之士担任职业学校的校长。而且，要建立校长培训制度，促进校长的知识更新，提高校长在新形势下管理职业学校的水平。

课程改革与建设是职业学校教学改革的重点、难点和突破口，也是提高职业教育质量的关键之一。职业教育的教育思想、培养目标和人才培养模式等都要通过课程教学来实现。1999年以来，教育部职业教育与成人教育司围绕实施课程改革与建设工程，召开了一系列研讨会，在广泛听取各方面意见后，提出了面向21世纪职业教育课程改革与教材建设规划的指导思想、目标和主要措施。突出强调，树立以全面素质为基础、以能力为本位的指导思想，通过实施“面向21世纪职业教育课程改革和教材建设规划”，逐步规范中等职业学校的教育教学，构建适应劳动就业、教育发展和人才成长“立交桥”需要的职业教育课程体系。国家将制订80个量大面广的骨干专业教学基本文件，编写1000种体现新知识、新技术、新工艺、新方法的示范性教材及100种多媒体教学软件。为保证职教课程改革与建设的圆满进行，教育部组建了全国中等职业教育教学指导委员会和全国职业教育教材审定委员会，并设立了职业教育课程改革与教材建设基金，为工程的顺利实施提供条件。

第五，积极推动农业、艰苦行业和中西部地区职业教育的发展。国家强调在职业教育发展中必须把办好农业职业教育放在重要位置。农业职业学校坚持面向农村、面向农业、面向农民为主的办学指导思想，努力为发展高产、高效的农业服务，为农民脱贫致富服务，为农村产业结构调整服务。农业职业学校要围绕当地农业资源开发设置专业，教学内容要注重科学技术的实际应用，适当拓宽学生的专业知识面。农业职业教育的办学形式、学制、入学条件、经费投入和毕业生务农优惠等方面，都要以有利于农业经济发展为出发点和落脚点。农村职业学校可以免试招收农村应届初中毕业生或具有同等学历的学生入学。

国家还强调各地各部门要采取保护性政策和措施，扶持办好面向苦、脏、累、险等艰苦行业的职业教育。对这些专业，可以适当放宽招生条件，还可以经过批准跨省市招生，或易地培养。政府要通过奖学金、贷学金、减免学费等措施鼓励学生报考、就学。对这类学校，国家要在资金、设备等方面重点扶持。

针对近几年的实际，国家特别强调，要采取有效措施加快发展中西部地区、少数民族地区的职业教育。鼓励东部地区对中西部地区职业教育的发展给予多方面的支持和帮助。国家也要采取必要的倾斜政策，通过扩大投入、培训师资、组织对口帮助等形式扶持中西部地区、少数民族地区职业教育的发展。这些地区也要从当地实际出发，确定职业教育的层次结构和发展模式，办出自己的特色。

通过上述五个方面的简要分析，可以看出中国职业教育的改革与发展力度一直没有减弱，基本上保持了健康的发展态势。当前，全国范围的职业教育支撑服务体系也正在建立健全。国家建立了中央职业教育中心研究机构，许多省市也陆续建立一批职业教育研究机构。全国还办起了一批职业教育专业期刊。许多有识之士发表了很有见地的理论文章与调查报告，对中国职教现状与发展作了中肯的分析与科学的展望。为深入贯彻《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》和第三次全国教育工作会议的精神，中国的职业教育战线正进一步加大改革的步伐，以改革促发展，全面增强各级各类职业学校适应社会主义市场经济的能力，全面提高学生的创新精神和实践能力，把实施素质教育贯穿到德、智、体、美、劳各个教学环节中。现在的中国职业教育正在为主动适应经济发展实现着四个转变：由过去相对注意数量发展逐步向以提高教育质量和效益为中心、突出职教特色的转变；由过去相对注重学历教育逐步向根据市场需要实行学历教育与非学历职业培训并举、实行学历证书与职业资格证书并重的制度的转变；由以课堂教学为主的传统教学模式逐步向教学、生产、经营、服务相结合、走产教结合的新教学模式的转变；由单纯依靠政府办学的观念逐步向在政府统筹下，树立“教育产业”观念、面向市场求生存求发展的转变。

近年来，职业学校国有民办、民营公助、股份制办学的改革蓬勃展开。一些学校实行了校董会等新的管理模式。职业学校的办学自主权也日益扩大。解决职业教育发展中诸多困难的最后隘口，将在完全确立职业学校的法人地位后宣告彻底突破。职业学校将真正实现独立面向社会、面向市场、自主办学、自我经营，接受市场经济的考验，接受竞争的裁判。学校的校长和全体教职员工将用自己切实的劳动来求个人利益、集体利益和国家利益的共同提高。许多至今还想象不到的发展职业教育的积极因素，都将在学校真正成为独立法人之后得到发现。

纵观中国职业教育的过去和现在，以及改革发展的趋向，可以相信，一个符合中国社会主义初级阶段国情的、能适应社会主义市场经济发展和社会需要的职业教育事业，一定会充满希望、生机勃勃的跨进21世纪。

参考资料：

1.《中国教育年鉴（1949—1981）》，中国大百科全书出版社1984年9月版。

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3.教育部：《1997年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》1998年4月13日。

4.教育部：《1998年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》1999年5月22日。

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