新公共管理环境义务教育发展
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教育是一项古老的社会事业，源远流长。自从有了人类社会也就有了教育，并随着人类社会的发展而发展。随着教育实践的深入，人们对教育的认识也在不断深化。不同的教育产品具有不同的属性，就义务教育而言，它是一种纯公共产品。要促进义务教育发展，必须在新公共管理理论的指导下，从教育属性出发，把握中外义务教育发展脉络，从中发现问题，并采取相应的对策措施，引入竞争机制，打破公共产品生产和供给的垄断格局，在政府和市场之间的关系中寻找二者的相互补充。
目前我国正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。分析和研究新公共管理理论，从实际出发，有选择地吸收和借鉴其先进的做法和经验，对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率，无论是在理论还是在实践上都具有十分重要的现实意义。
1、借鉴新公共管理理论是转变公共行政观念，适应全球化时展的需要全球化是全世界共同面临的一种发展趋势，它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。
2、借鉴新公共管理理论是转换公共行政模式，适应社会主义市场经济发展的需要由计划经济向市场经济转型是目前我国公共管理所处的最主要国内环境。
3、借鉴新公共管理理论是理清改革思路，深化行政改革的需要认识和分析我国当前公共行政中存在的问题有助于我们更好地理解借鉴新公共管理思想的重要意义。
二、新公共管理环境下教育属性与义务教育发展的借鉴与现状
（一）新公共管理环境下义务教育发展的借鉴
目前我国的行政体制改革正处在关键时期，如何调整思路，解决公共行政中的诸多痼疾，推进改革的不断深入是我们必须思考的现实而又紧迫的问题。我国的行政改革目标应该确立为公共行政改革，而不是停留在机构改革和行政体制改革。否则我们就会陷入就机构改革机构，就体制改革体制，很难从全局出发，对公共行政进行总体的战略性设计。由机构改革到行政体制改革，再到公共行政改革，这是我国行政改革发展的必然要求。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势。虽然西方发达国家和我国国情不同、文化不同，公共行政改革所处的社会发展背景也不同，但是世界各国在公共行政改革中面临的许多问题都是共同的。因而以市场化为导向的西方国家公共行政改革的理论与实践，对我国行政管理的理论和实践具有一定的借鉴作用。
1、新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
2、新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
3、新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
（二）义务教育发展历程现状
1993年中共中央、国务院《中国教育改革发展纲要》，明确了到本世纪末中国基础教育的发展方向和基本方针。2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，针对我国基础教育总体水平还不高、发展不平衡、一些地方对基础教育重视不够的现象，进一步明确了基础教育在社会主义现代化建设中的战略地位，对优先发展基础教育，完善基础教育管理体制，保障基础的经费投入，推进农村义务教育持续健康发展，进一步深化教育教学改革，全面推进素质教育等工作做了明确定的规定。
在改革开放以前，我国实行的是集中统一的计划经济，在教育的投入上由于对国情认识上的错位，长期坚持单一由国家进行投资的政策。这一政策既导致国家财政负担的加重，也造成教育经费投入的严重短缺。由于教育投入的不足，制约了教育事业的发展，造成教育发展落后，影响了经济建设发展。改革开放以后，经过各地的实践和探索，教育、计划、财政等部门对解决教育投入的思路有了质的突破和发展，逐步实现了教育投资主体由一元政府投资向国家、社会、学校、集体与个人多元投资的转变，形成了以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的体制，较好地解决教育经费投入不足的问题。教育经费投入主体的改变的三个阶段：
1、自十一届三中全会到1985年在这一时期，我国社会主义建设重心实现了重大转移，经济体制发生了重大变化。中央与地方财政收支格局的变化，客观上要求必须调整教育发展的“重心”，改变教育经费投入的来源结构，建立新的教育经费分担机制，以适应教育发展的需要。在这种大背景下，1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，确定了“低重心”的教育发展战略，对基础教育开始实行“分级办学、分级管理”，地方各级政府成为筹措基础教育经费的直接责任者。这种办学体制的改革，调动了地方政府办教育的积极性，在实现多渠道筹措教育经费方面迈出了关键的一步。
2、从1985年到1992年基础教育“分级办学、分级管理”体制实行后，各地把实现“一无两有”问题(即：实现校校无危房、班班有教室、人人有课桌坐凳)作为发展基础教育的突破口。在这一过程中，地方各级政府充分调动广大群众办教育的积极性，广泛开展了各种形式的捐资、集资办学活动，陆续出台了一系列增加教育经费投入的具体政策与措施，逐步形成了我国教育经费六条主要来源渠道，即以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金(简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”)的多渠道筹措教育经费的新路子，使我国教育经费投入总量迅速增加，大大改善了办学条件。据统计，1985～1991年，全国在政府财政预算内拨款之外，另筹措资金1000多亿元，用以新建中小学校舍2.75亿平方米，改造破旧校舍1.6亿平方米，消除中小学危房4.23亿平方米，使中小学危房比重由80年代初的16%下降到3%以下。这一阶段的实践证明，在发挥国家财政投入主渠道作用的同时，通过多渠道筹措教育经费，是符合我国国情的发展教育的一条成功之路。
3、自1992年到今这一时期的重点是进一步健全与完善多渠道筹措教育经费、保证教育经费稳步增长的机制，并把这种机制用法律的形式确定下来。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》，1994年国务院印发的《〈纲要〉实施意见》，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，对保证教育经费支出、增长与管理，做出了明确的规定，使我国的教育经费筹措和管理初步迈上了规范化、法制化的轨道。1998年中央出台了“1个百分点”政策(即：自1998年起至2002年的5年中，中央本级财政支出中教育经费所占比例每年比上年提高1个百分点)。这是解决教育经费问题上的一个重大突破。中央财政“1个百分点”的政策出台后，全国大部分省、自治区、直辖市人民政府也相继增加了本级财政的教育经费支出。1998年至2002年，仅中央本级财政通过增加“1个百分点”，5年累计就比1997年(1997年中央级教育事业费仅为89亿元)增加教育经费489亿元。
4、贫困地区教育经费投入与“一费制”为了保障贫困地区义务教育经费投入，减轻学生家长负担，制止乱收费，政府在实施“国家贫困地区义务教育工程”的同时，在贫困地区试行中小学收费“一费制”。
三、我国义务教育发展存在的问题
我国于1986年开始实行义务教育，在党和政府的领导下，经过多年的努力，义务教育已经取得了巨大的成就，义务教育的普及率，小学净入学率，小学毕业升初中率等都有大幅度提高。在看到成绩的同时，我们也要清楚地认识到，我国是一个发展中的国家，人口众多，经济基础还不是很雄厚，又处于体制改革的阶段，对义务教育的管理还有一些不到位，在推进义务教育的过程中，还存在一些问题有待解决。在我国的义务教育中存在的问题主要有：
（一）义务教育投入责任定位失误
我国教育法律规定，义务教育实行“政府投入为主”，其它投入为辅的经费投入体制。这种体制从战略上讲是顺应世界义务教育发展方向的明智之举。但是，在实践中由于它的操作细则缺乏严密性、科学性，脱离我国国情，这种体制已变异为束缚教育发展的障碍。
（二）教育投入操作随意化制定合理而细化的规则以制约各级政府的教育投入操作过程，是国家必须履行的职责。
宏观性政策即使再好，如果没有相应配套的微观性规程作为保障，也无法产生效益。我国义务教育政府投入由于没有相应完善的保障措施，于是呈现混乱状态，所造成的损害不可低估。义务教育投入的客观依据是“按需拨款”。所谓“需”，至少是保证最低标准的办学条件，维持学校正常运转所需费用，也就是保证所谓的“生均年义务教育成本”支出。否则，学校只有关门。实践证明，以“生均年义务教育成本”为依据确定政府教育投入的数额，是最具科学性的办法。国外的许多政府都花较大精力调查“生均年义务教育成本”，并写进“法案”，以供政府拨款时作参考之用。可是，我国各级政府在义务教育投入中，很少甚至基本不考虑“生均年义务教育成本”。
（三）缺乏监督制约机制
政府教育投入是一种权力行使，这种权力行使若没有相应的监督制约机制，势必产生腐败。虽然，我国对此做出了努力，但是，总是不能对政府教育投入进行有效的监督与制约。
四、发展我国义务教育的公共管理对策
全世界的公共教育体制在过去20年间发生了极大的变化，这一变化的动因来自于人们对教育的更平等、更普及、高质量、高标准的追求，来自于人们对公共教育发展的规模、速度、质量和效益的不满。各国的教育改革普遍把矛头指向了由政府包下来的、通过纳税人的税负来维持的庞大教育机器，因此公共教育机构面临着越来越大的压力。普及义务教育是政府的职责，它涉及到众多的政府公共管理部门。各个公共管理部门应当充分运用新公共管理理论，搞好义务教育管理，采取措施促进其发展。
（一）对义务教育实行免费根据公共管理理论，在政府提供的公共产品中，凡具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供；凡具有地方规模和地域限制的，应当由各个不同的地区分头决策和组织供给。目前我国在义务教育这一公共产品的提供上，混淆了这种区分，颠倒了其中的关系。义务教育作为全国性的公共产品，本应由中央政府负责提供，但实际上提供义务教育产品的责任更多地落到了地方政府，尤其是县级政府身上。而县级政府由于事权与财权的不统一，难以承担提供义务教育的责任。于是，各种乱收费有禁不止，义务教育成了“不是政府的责任”，成了学生或其家长的“义务”。要解决这个问题，关键是实现义务教育免费。
（二）增加义务教育经费投入根据公共管理理论和西方国家公共管理特别是义务教育管理的实践，要促进义务教育发展，关键是要增加政府对义务教育经费的投入，保障义务教育的经费来源。借鉴国外经验，在我国要增加义务教育经费投入，应从以下几方面完善义务教育投入机制：
1、建立政府分担的义务教育投入体系既然义务教育属于公共产品，应当由政府提供，各级政府就有责任共同解决义务教育资金投入问题，要通过重新调整各级政府的教育事权，加大中央和省级政府在义务教育中的投入责任，建立各级政府分担的义务教育投入体系。
2、建立义务教育投入的保障机制实行义务教育免费，必须建立稳定有效的义务教育经费投入保障机制，做到确保按时足额、统一发放教职工工资，确保义务教育学校公用经费，确保中小学危房改造经费。对农村中小学教师工资，改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。这些年来，我国中央财政在农村义务教育方面欠账较多，现在该是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。
3、建立义务教育的转移支付制度农村义务教育是我国教育体系中最困难的环节，也是提高亿万农村人口文化科技素质的关键环节，对我国经济发展和社会稳定有着不可忽视的意义。加大财政对农村义务教育的支持力度，使农村义务教育得到基本的保障，确保这些地区正常教学的基本硬件设施、教师工资的发放和正常运行必须的公用经费，中央和省级财政应建立对农村义务教育转移支付规范制度，增强对城乡之间、不同地区间义务教育水平差距的调节能力，同时继续安排“国家贫困地区义务教育工程”的专项资金，对少数民族地区的特殊困难要给予重点倾斜。
4、建立义务教育投入的监管机制要真正实现农村义务教育免费，造福广大农村中小学生，除建立各级政府分担的义务教育投入体系、农村义务教育投入保障机制以及对农村义务教育的转移支付制度外，还应建立农村义务教育投入的监管机制，保证该拨的经费及时足额到位和义务教育经费不被挪用、侵占。
（三）完善义务教育绩效管理绩效管理是新公共管理理论的核心，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，强调公共管理公平与效率的统一，主张实行严明的绩效目标控制。根据新公共管理理论，要促进我国义务教育的发展，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估，必须完善义务教育的绩效管理，使有关公共管理部门各司其责，相互配合。
1、将竞争机制引入义务教育教育的市场化、民营化改革似乎已经把更多的教育机会带给了平民，因为在激烈的市场竞争中，消费者就是最大的受惠者。当教育一旦成为一种服务业进入市场时，教育服务的提供者就会千方百计地降低成本、提高服务水平，学习者就会有更大的自主权和选择权，能在价格和服务水平及方式上有更多的选择可能性。因此，公共教育的市场化、民营化改革虽然一直争议不断，但是在相当多的国家中这种改革一直以很快的速度在发展。传统的公共教育体制尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育体制形成了一套严格的规范要求，这些僵化的规范要求被强加于公立学校，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构。可以说，缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷。应该在新的市场制度基础上加强学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以“学校自主权和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的”公共教育体系。可以说，这是一种有关政府、市场与学校关系的新思路和新格局。美国的做法较具代表性，政府教育改革的目的直指公共教育机构的教学质量，其主要措施是将市场的自由竞争机制引入学校，推行“教育的市场化重建”，具体做法是：把财政、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调教育的提供者和消费者双方在教育领域中的义务和责任，尤其是教育消费者（学生、家长和社会）的选择，让个人的选择在教育市场中具有最大机会。在这场改革运动中，择校、竟争、学校自主权和凭单制构成了改革的几项主要的政策思路，是把公立学校推向市场的最主要的途径。我国的公共教育体制改革尽管独具特色，但就其主要的方面而言，与世界上其他国家的教育改革有着共通性的问题，就是通过市场化和民营化的方式来改造现行的由政府垄断的公共教育体制。要通过引入竞争机制，迫使学校对学习者需求有更高的回应性、正逐步形成一个更加灵活的职业市场，吸引优秀人才从教进而激发教师提高教学质量的热情，进行教育制度创新、改造传统科层体制的运行方式，使学校中种种低效的、令人窒息的上层控制已逐步减少。
2、对现有义务教育资源进行合理配置将竞争机制引入义务教育是一把双刃剑，一方面，它可以增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率，培植一种竟争、进取的市场精神，还可以通过市场来配置教育资源，吸引各种民间资本进入教育领域，大大缓解国家投资的沉重负担；另一方面，在某些情况下又会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致社会分层的强化，并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在新机制之外，产生不公平问题。要解决好这个问题，单纯依赖市场不足以平衡社会对教育的供求关系，必须依靠政府对现有义务教育资源进行合理配置。在我国这样一个幅源广阔的国家，各地的经济发展不可能完全平衡，要对于义务教育中的资源进行平衡，须靠中央和地方政府进行协调，加大中央财政的投入，运用移转支付的手段支持地方。明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费投入有稳定来源。为了促进教育公平，使受教育的机会和教育成功的机会均等，国家财政必须调整对贫富地区的补贴比例，不仅不应再向富裕地区倾斜，也不应平均发放，而应重点资助贫困地区；建立并实施国家教育标准，鼓励各种社会力量举办教育；建立专门化的学校运行机制，保证学校教育机构的自主办学地位：培养师资并建立教师专业化管理的机制等。
3、实现义务教育提供者的多样化根据新公共管理理论，公共组织中的政策组织和规制组织负责“掌舵”，服务提供组织和服从型组织负责“划桨”。管理义务教育时，政府应该“掌舵而不是划桨”，集中精力提供合理的制度安排并对其他公共组织的活动加强监管。建国以来，我国的义务教育长期由作为政府的附属机构的公立学校垄断提供，政府兼顾“掌舵”和“划桨”的责任。政府利用公立学校系统垄断提供义务教育能够有效保障教育的公益性，但由于垄断使学校缺乏竞争机制，使义务教育缺乏创新和效率，为改变这一状况，作为公共管理部门，要改革政府垄断提供义务教育的现状，实现义务教育提供者的多样化。政府管理部门在保证提供公立学校满足义务教育的基础上，提供合理的制度，让一些有志于通过提供义务教育来获利的个人来从事义务教育的提供工作，给人们以选择义务教育的余地。从而打破义务教育的垄断，实行义务教育提供者的多样化，增加竞争性，促进教育的进步。也就是说，义务教育体制不是固定不变的，要根据社会的变化、社会对教育的要求、学校的功能及其发挥状况而不断地适时应变。当前中国义务教育体制应有的特征：它应当是一个多元化的教育体制，从事的是公益性事业；构成义务教育体制的各级各类学校应当是一种非政府的和非企业的社会组织，提供的是公共物品。
4、坚守义务教育的公益性在义务教育领域，对政府和市场的相互关系以及各自的作用应有明确的界定，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。义务教育的公共性程度就远远高于其它教育领域，是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的教育职能。不能因为引入竞争机制而否认义务教育的公益性，相反应在义务教育领域坚守其公益性。市场经济的基本特征是以追求利润为直接目的，资本的寻利性导致生产者和经营者往往会自发地倾向于以自身利益作为出发点和归宿，通过市场运作的规则，实现自己的私益。因此由公益性取代以往教育的私事性就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。对教育的两种不同的价值取向形成了教育公益性和资本寻利性的悖论。可以说，教育与市场这对关系的要害就在于如何认识并处理这对悖论。就一个社群或社会的公民而言，他们所需要的是一个既能充分代表社会整体利益，又能灵活应对市场经济的公共教育制度。
（四）打破义务教育教材经营垄断我国中小学教材经营垄断体制，使教科书的出版发行确实具有高额利润，而且对家长和学生造成了负担，对普及义务教育有负面的影响。按新公共管理的理论，对义务教育教材经营，应在原来的体制中引入了竞争机制，打破经营垄断，对于大宗的中小学教材的出版发行，按照预先规定的条件，对外公开邀请符合条件的部门进行投标，最后由招标人从中选出价格和条件优惠的投标者，与之签订合同，实现教材经营的规范化、法制化管理。招投标是一种特殊的交易方式和订立合同的特殊程序，已在国际上通用，并形成国际惯例。招投标简单地说是招标人确定其需求，并向外，有意者进行价格和服务的竞争，最后招标人从中选出价格和条件优惠的投标者，进行合作。招投标过程应该具有以下三个特点：①招标程序的公开性。所谓的公开性是指整个过程的程序都在公开情况下进行。②招标程序的竞争性。招标本身就是一种引发竞争的程序，是竞争的一种具体方式。③招标程序的公平性。公平性是指对于所有符合招标的条件的人，都可进行投标，其地位一律平等，不允许有歧视的行为。为降低义务教育教材价格，保障教材消费者利益，应根据招标投标的有关规定，从教材的立项、出版到发行全面实行招投标管理，只要符合条件，不管投标者的性质如何，都一视同仁。通过招投标这种竞争机制，压缩义务教育教材的高利润空间，促进义务教育的发展。此外，还可以由教育部门对义务教育教材实行集中购买，鼓励贫困的地区对义务教育教材的重复利用，节约有限的义务教育经费。义务教育关系到国家的未来和兴衰，作为政府的公共管理部门，各部门应当从国家的大局出发，尝试着运用新公共管理理论，运用好各自的权力，争取尽早在我国实行真正意义上的义务教育，从而实现中华民族的再次振兴。
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