民办高等教育评估
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民办高等教育与公办高等教育一样，是我国高等教育体系中的一部分。但是由于民办高校发展历史较短、较多地实行按照成本分担的收费机制、目前的招生政策以及大部分民办高校的培养模式为“高等职业技术教育”等原因，制约了民办高校教育质量的提高。社会上也确实存在一些民办高校办学不规范的现象，如办学动机不端正、功利性较强、教学投入不足、缺少有效的教学质量监控体系等等。这些情况成为社会上一些人怀疑、否定民办高校教育质量、进而否定整个民办高等教育发展的主要理由。
另外，我国高等教育以公办高校为主，评估目标、体制、标准和模式等比较单一。这既不符合近几年来民办高等教育发展的新形势，也不符合大众化高等教育的发展需要。在高等教育大众化阶段，最为突出的特征就是教育的多样化。与精英教育相比，大众化高等教育的办学体制和领导体制、办学机制和办学模式、培养目标定位、经费筹措办法等等都发生了很大的变化。如果继续沿用精英教育的标准和公办高校评估的模式来衡量民办高校的教育质量和办学水平，既不符合高等教育的实际情况，也不利于政府制定恰当的民办高校发展政策，不利于推进我国高等教育的大众化。
因此，客观地分析和评价民办高校的教育质量，把握质量全局，是促进民办高等教育健康发展必不可少的重要举措，也是政府管理部门不可推卸的责任。推进民办高校的评估工作，既是民办高等教育工作者的呼声，也是政府义不容辞的职责。
一、民办高等教育评估的现状
1.民办高等教育评估的开展
我国高校评估活动始自1983年教育部在武汉召开的高教工作会议。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中首次提出：“国家及其教育行政管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。教育管理部门要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的教学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办。”1990年10月，国家教委颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，这是我国第一个高等教育评估方面的法规性文件，是我国高等教育评估工作开始走向规范化的标志。在“八五”期间，全国哲学社会科学设立国家级重点课题《有中国特色的高教评估制度和政策研究》，下设子课题《普通高等专科教育评估》。该项目1995年完成，为指导高等普通专科学校的评估，促进专科学校健康发展提供了依据。一段时间来，这一评估体系一直是国家教育部高等专科学校评估的指导性文件。由于当时民办普通高校数量很少，没有其他的标准可用，民办普通高校的评估，基本上也采用了这一体系(民办普通高等专科学校的设置，采用原国家教委1993年颁发的《民办高等学校设置暂行条例》)。
随着改革开放和高等教育办学体制改革的深入推进，特别是1999年国家实行高校扩招、加快实现高等教育大众化政策以来，高等教育快速发展，发展格局出现了较大变化。尤其是2001年普通高等专科学校设置审批权下放之后，大量的民办普通高等教育机构以高等职业技术学院的面貌上报审批，成为普通高等专科层次学校的主体，对传统的大学培养模式构成了较大的挑战。
为适应这一变化，教育部高教司于2000年下发了《高职高专教育教学工作合格评价体系(征求意见稿)》(教高司函[2000]49号)；2003年教育部高教司又下发《高职高专院校人才培养工作水平评估方案(试行)》(教高司函[2003]16号)，并在许多省市开展评估工作。这些评估试点文件考虑了一些高校发展的具体情况，但限于时间和条件，对民办高校的实际情况考虑仍然较少。
对于民办高校的教育评估，各地目前做法不一。对于民办普通高校，一般都直接采用高职高专同等的评估标准，近几年来更是如此，这当然有失偏颇。对于以前的学历文凭考试试点学校和自学考试学校，目前只有少数的几个省市，如北京、陕西等地这一类学校较集中的地区举行过试点。北京市2002年将评估结果公布于社会，同时宣布部分不合格学校的名单。这些试点，从政府管理的角度，根据国家有关文件精神进行了规范性的评价，为全面开展民办高校的教育评估提供了基础。
2.民办高校教育评估存在的问题
多种原因的影响，使得我国目前民办高等教育的评估起步较晚，其中存在的问题也比较多，本文仅仅就最突出的地方作简要梳理：
——缺乏相应的评估标准。一般来说，在近20年的高等教育评估工作中，国家曾经出台了几套针对公办高校的评估标准，对高等学校的教学工作和办学水平进行了评估，取得了较好的效果。但是，民办高校的办学层次、培养的具体目标、培养规格不会与公办高等学校完全一致，如果用这个标准去评估民办高校，不符合我国高等教育多样化发展的格局，一则难以实施，二则实施了效果也不好。民办教育评估的指导思想和原则、评估的内容和指标体系，应该有自身的特殊性。
——政府在评估中权力过大。在评估工作中政府拥有绝对的权威性，由政府部门通过行政手段领导、组织和实施的教育评估具有较高的权威性，中介机构的民办高等教育评估基本上得不到认可。但是，这种完全由政府来组织的评估形式已经不能适应新形势发展的需要。首先，全国实施高等教育的民办高校数量3种类型共1300多所，仅仅依靠政府组织评估是力所不及的；其次，由政府独家控制评估权，缺乏监督和竞争的机制，相对降低了评估的客观公正性和科学性；再次，政府在具体的评估中干预过多，必然削弱其对评估活动进行宏观管理和控制的能力，不符合我国高等教育管理体制改革的要求；最后，政府过度参与民办高等学校教育的评估，在客观上抑制和削弱了民办高校的主动性和灵活性，不利于民办高校办学的创新和发展。
——评估的信息来源渠道单一、封闭。教育评估的理论研究表明，多渠道的信息来源有利于提高评价的准确性。但是，目前我国的各类高校教育评估一般以学校自评材料为主要信息来源，专家组在此基础上作验证工作，至于民办高校的社会声誉和生源情况、毕业生就业应岗情况、对区域发展的影响和贡献等外围信息几乎没有涵盖，甚至对统计、档案、人事等部门的数据、资料都极少利用，这就使得评估的科学性无法得到保证。同时，评估过程和评估结论封闭性过强，透明性不够：评估过程中，评估主体所采用的数据来源、评估方法、评估质量指标体系等缺乏透明度；评估结束后，评估结果都只是让被评学校的领导知晓，一般并不向社会公布。
——评估法规体系不完善。我国在《教育法》、《高等教育法》中明确提出实行教育评估制度，《民办教育促进法》第四十条也明确规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”。但是在民办高校教育评估法制建设方面，还基本上是空白一片，政府和民办高教中介机构的评估无章可循。
——中介评估机构影响力不够。中介性民办高校教育评估是相对独立的评估主体，它使民办高等教育机构与政府、社会之间发生关系，并对三者的关系起到协调和平衡的作用。由于中介性评估由独立的评价机构承担，接受各方面的监督，因而可以克服行政性评估中难以避免的种种缺陷，做出较为客观、公正的价值判断。目前全国的中介性的高等教育评估机构仅有六、七家，评估的影响力量不大，也存在与政府部门关系过于密切等问题。
——学校内部的自我评估未得到应有的重视。民办高校内部开展的以教学为主要内容的经常性自我评估活动，是整个教育评估活动的主体和基础，也是学校提高教育质量的重要手段。然而，高校对政府组织的外部评估的权威性高度重视，对学校内部的经常性自我评估却往往忽视，还没有实现从“要我评估”变为“我要评估”。
二、构建民办高等教育评估指标体系的基本原则
评估指标体系是民办高校评估的基本依据，是民办高校发展和建设的指南。没有完善的评估指标体系，就不会有评估工作的开展。而评估工作的成功与否，很大程度上取决于评估体系的制定。在建立评估指标体系的过程中应遵循以下几条原则：
1.科学性原则。是指在建立指标体系中应不带个人偏见，以客观事实为标准，要反映教育的客观规律，揭示决定教育本质的主要因素及内在联系，看到构成学校各要素之间的联系和区别。高等学校是一个多层次多因素的大系统，其工作任务、工作方法以及校内外各方面的联系是错综复杂的，评估指标条目有限，不可能面面俱到，必须选用那些主要因素来确定指标。指标体系不仅要反映评估的目的和原则，还要考虑使用的方法是科学的，能够采用系统工程、计算机等科学技术手段进行合理的科学计量。
2.可测性原则。可测性原则是指建立评估指标体系应当以能进行测度量化为基础。测量是对状态变量赋值的过程，是定量分析的基础，无斤两无以知轻重，无尺寸难以定长短。事物的质和量总是联系在一起的，并且质总要通过一定的量表现出来。指标体系中，各指标在可行性的条件下，应当尽量做到能用数量表现。有统一的量化标准，并恰当地确定指标的标量和权值，某些指标不能直接量化，可采用在系统分析的基础上先定性，而后用模糊数学二次量化的方法处理。
3.可比性原则。是指指标体系能在时间上和空间上具有可以比较的性质，评估包含着评定和比较的意思。每个学校、每一个专业和每一门课程，都有自己的特殊性，只有从这些特殊性中找出共同的东西确定指标，才能反映评估对象的共同属性，反映共同属性中的特征、特点和特色，才具有可比性。因此，评估指标要体现出评估对象之间可以比较的数据或性质。在建立指标体系时，要注意多层次，既有以学校为评估对象的指标，也有按学科、专业的评估指标。对于不等质的评估对象，可用当量法转化为近似等质的评估对象。在选取指标时，不仅社会上要承认，而且要规范化、标准化。
4.目标与过程并举的原则。对民办高校的评估，很大的程度上是评估民办高校办学的静态状况，很多结论也是依据民办高校的实际状况得出的。我们认为，对民办高校的评估，不仅要考核目标，更要考核过程。鉴于民办高校办学的具体条件，我们认为考核过程比考核目标更有意义。只要民办高校正确定位，明确目标，扎扎实实一步一个脚印，办出特色、办出水平、办出质量是完全有希望的。比如，民办高校外聘教师多，学生自控能力差，如果不注重过程管理，就可能使教学目标的实现落空。
三、制定民办高等教育评估指标体系中应该注意的问题
1.关于政府评和中介评对民办高等教育发展的不同意义
公办高等教育主要接受国家与政府的财政资助，通过政府的投资达到对学校的控制权是国际高等教育的惯例。因此，公办高校合格评估标准充分体现了政府的办学观点。在市场经济空间中发展起来的民办高校，政府的观点并不能完全等同于投资者和高校本身的观点与价值取向，作为投资者甚或办学者必定参与对高等教育的评估。另外，民办高校是由社会力量参与办学的，其资金来自于社会力量(多为享受教育支付学费的家庭)，因此评估标准的制定可以有政府的引导，但是亦应该体现社会力量的参与。
随着社会主义市场体制的建立和完善，中国高等教育管理体制也要做出相应的调整，扩大高等学校的办学自主权，把高等学校办成面向社会自主办学的实体，是中国高等教育体制改革的一个重要内容。减少政府部门对于高等学校过多的直接行政干预，同时建立和完善高等学校履行社会责任的保障和监督机制，是实现这个目标的两个重要方面。
在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》和1998年颁布的《高等教育法》两个重要法律和法规文件中，都对中介机构在高等教育评估工作中的地位和作用给予了充分的肯定。实践证明，由中介机构承担高等学校的评估工作，有利于评估工作的公正性和客观性，有利于在学校、政府、社会之间进行充分、准确和及时的信息交流。对于增加高等学校办学的透明度，向社会各界提供关于高等学校办学条件、质量和效益的信息，是十分必要的。
在具体分工方面，评估主体在民办高校的合格评估阶段，由政府部门授权的评估机构进行评估审批比较权威；在办学水平的综合评估阶段，由民间性的评估机构组织完成评估，可能更有代表性。政府评估机构、中介评估机构以及民办高校之间形成三角关系的均衡对于民办高校的评估是一个尝试与改革，同时，中介机构的介入并保持其相当的独立性对于我国评估体制的改革也将意义深远。
2.关于民办高校的领导管理体制
按照《民办教育促进法》及其实施条例的有关方面规定，民办高校应建立董事会、理事会等决策机构，实行董事会领导下的校长负责制。董事会、监事会、校长构成民办高校领导体制的基本框架是民办高校领导体制的基本形式。在学校领导职数、机构设置、干部定岗等方面，由于投资体制的特殊性，比较讲究精干、精简、适用，以保证较高的人员使用效率和较低的管理成本。
3.关于民办高校的基本办学条件
限于现阶段我国的经济发展的现状和民间资金的集聚情况，民办高校，特别是一些早期创建的民办高校，主要是依靠自身一步一步的积累实现滚动发展。同时，民办高校恢复发展才20年左右，在基本办学条件方面的积累很少，很难与国内同级同类公办高校相比，更难与国外的私立高校相比。鉴于我国民办高校发展过程的特殊性，对于民办高校的办学基本条件的要求不可以照搬国内公办高校与国外私立高校的评估标准，而是应根据我国民办高校发展的实际情况来构架基本办学条件的评估指标体系，应该允许其有一个发展建设的过程，给予民办高校一个良好的发展空间，引导其向高水平、高质量、特色化的方向发展。
民办高校合格评估的基本办学条件标准应参照《普通高等学校设置暂行条例》的有关规定，根据我国民办高校的实际发展情况而提出，同时要考虑区域经济情况，既要有一个集中统一的标准，又要通盘考虑全国民办高校发展的区域平衡。目前大多数民办高校是市场导向型的，学科专业与规模的变化根据市场进行调节，文科、政法、财经类的专业多，理工农林医类的专业少；实用型的居多，基础型的偏少；技术性的较少，管理、服务性的较多，所需的教育投入要求也相对会低一些。所有这些都是我国民办高等教育发展过程中的一些基本特征，这些特征对于制定民办高校合格评估基本办学条件的规定具有重要意义。
4.关于民办高校的教师队伍
大多数民办高校教师队伍是聘用起步，外聘为主。应该说，大量外聘教师的使用，发挥了离退休教师的“余热”，达到了“社会资源教育化、教育资源社会化”的效果。外聘教师的出现和运作，改变了长期以来高等学校教师“从一而终”的旧体制，推动了高校人才管理的改革。不过，外聘教师可能存在队伍不稳定、质量参差不齐、管理难以到位的情况。因此《民办教育促进法实施条例》提出实施学历教育的民办高校聘任的专职教师数量应当不少于其教师总数的三分之一，是有一定道理的。
我们认为，考核民办高校的教师队伍，一是学校要重视，在实际工作中始终抓好教师队伍的建设，这是民办高校办学成功的基础；二是为了保证教学质量，必须落实外聘教师的管理措施。对学生及其家长来说，最关心的是进入民办高校以后接受的是什么教育，接受谁的教育，至于说这个教师的编制身份，不是他们关心的问题。三是民办高校必须建设一支自身的专职教师队伍，以稳定和提高教育质量。注重考察教师队伍的学历结构、来源结构、“双师型”教师的比例及培养培训情况，看是否能够适应教学工作的需要。关于生师比的问题，应当区别民办高校的办学层次、专业性质以及学校所在区域高教资源等因素综合分析，中心城市大多高教资源集中，外聘教师资源相对富裕，专任教师数量相对少一些是可行的。而在一些中小城市，教师资源很少甚至几乎没有，专任教师数量就应该相对多一些。
另外，考虑到当前民办高校设置的大多是人文、经济管理学科的专业，除了语言类专业外，国家有关标准中也有放宽的情况，并且民办高校的教师绝大多数科研任务不多，主要从事教学工作，适当放宽师生比标准不会影响教学工作，并且有利于提高教师使用效率。
5.关于民办高校的教学基本建设和教学管理
教学基本建设和教学管理，是确保民办高校教育质量的关键，也是当前民办高校的薄弱环节。对于教学基本建设的考察，可以从专业(学科)建设、课程教材建设、学风建设、基地建设四大方面来考虑。专业设置必须紧密结合和适应区域经济发展的需要，应当建立在对当地人才的需求进行充分分析和论证的基础之上，可以有长线和短线专业之分；课程建设的核心是教学内容、教学方法和教材建设，应当有规划、有措施；学风建设对培养学生的素质非常重要，养成良好的学风可以使学生终身受益，通过课程建设抓教，通过学风建设抓学，这是提高教学质量的两个方面；要有良好的实验条件和实训基地，应加大投入，下力量抓好，以突出民办教育的特色。
考察民办高校的教学管理，主要看四个方面，一是教学管理制度情况，是否科学、系统、规范；二是教学秩序管理情况，教学计划是否得到严格执行；三是教学质量管理情况，有无教学质量检查制度、评价办法，有无教学督导、干部听课、学生信息反馈、毕业生信息反馈等教学质量监控系统，执行得如何；四是考试管理和学籍管理情况，是否规范、严格。除此之外，还应看有无相应的奖惩制度相配套，是否建立了激励、竞争、淘汰机制，以了解教学工作是否有活力。
6.关于民办高校人才培养质量
从目前我国招生制度安排看，民办高校的生源质量较差，很大一部分是高考落榜生；从内部教学管理分析，仍存在一些民办高校教学秩序不够稳定，师资力量短缺，管理不够规范的现象；从教育投入视角分析，目前民办高校教育经费来源比较单一，主要依靠学费，仍未形成政府、企业等多方力量支持的格局，这势必影响教育质量的提高。
对人才培养质量的评估，必须注重对民办高校教育效果的评价。由于民办高校的特殊性，教学组织的形式、提高教学质量的方法和途径等可能有更多的自身特点，但最终是体现在教学效果和教育质量上。对教育效果的评估，主要从对学生的思想道德素质、文化素质、业务素质、身心素质四大方面来考察，通过座谈、分析，通过对主要实践技能的抽测和社会的评价来实现。另外，就业率是一个重要指标。要通过采取切实到位的措施，包括了解考生生源的充裕情况，了解毕业生就业真实情况和社会对办学质量的赞誉度，这是民办高校办学质量的最终体现。
评估民办高校的人才培养质量要立足于特色人才的培养，根据学校的不同培养目标，依照市场对毕业生的接受程度来进行评估，注重横向的多种类型的人才规格，而不是以传统纵深的精英教育质量观作为评判取向。评估同样要在德育、智育、体育等几方面进行，但要侧重市场方面的评估，注重实用型人才培养，从这个思路出发来构建相应的评估指标体系。
7.关于民办高校的内部评估
内部评估即学校内部自行组织实施的自我评估，是加强学校管理的重要手段，也是各级人民政府及其教育行政部门组织的普通高等学校教育评估工作的基础。民办高校由于办学历史短、教师组成情况复杂、生源之间文化素质相差悬殊，举行经常性的评估能及时了解学校教育教学的具体情况，调整教学环节，深化教学改革，弥补学校其他方面的不足。学校内部评估的重点是思想政治教育、专业(学科)、课程或其他教育工作的单项评估，基础是经常性的教学评估活动。其目的是通过自我评估，不断提高办学水平和教育质量，主动适应社会主义建设需要。当然，民办高校之间的情况很不平衡，内部评估的评估计划、评估对象、评估方案、评估结论表达方式以及有关政策措施，由学校根据实际情况和规定的要求自行确定。
总之，公办高校与民办高校的评估应该是两个不同的体系。公办高校的评估标准基于政府投资、社会、企业等多种力量参与办学的条件，并且公办高校发展相对比较成熟与稳定，其评估标准也相对成熟。对于民办高校而言，目前仍无适用的评估标准，其本身的许多问题仍在探讨与摸索之中，经费来源显得相对单一，学校的类型与层次多样，存在许多积极方面与消极方面的因素，因此，制定标准的客观环境与公办高校是不同的。但是，公办高校的评估标准对于民办高校评估仍是一个重要的参照，民办高校的评估标准正是通过与公办高校的对比中显示其特殊性与创造性。
