高等教育结构变化教育

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【内容提要】本文从高等教育系统和大学这两个层次分别论述了20世纪90年代以来日本高等教育的重大的结构变化，并着重分析了产生这些变化的原因，包括大众化、市场化和全球化这三个国际大趋势及日本国内的人口、经济和政策方面的变化等，最后指出这次结构改革成功的关键是要建立一个崭新的健全的高等教育评价系统。

【摘要题】比较教育研究

【英文摘要】Inthe

一、结构变化与大趋势

20世纪90年代，日本的大学和高等教育经历了巨大的结构变化。这一变化至今还未结束。不，应当说才刚刚开始。这是自12世纪以来，大学在漫长的历史过程中所经历的几个世纪才有一次的大变化，并且它是世界历史变化的一部分，至今还未能看到这次变化的终结点。造成这种结构变化的基础，是大众化、市场化和全球化三大趋势。这三大趋势，发源于美国，传播、波及到全世界，使得整个世界的大学和高等教育产生了结构性变化。因此，应当特别指出，首先要意识到这是一种美国化的现象，而不是别的什么。

（一）大众化

关于大众化，毋庸赘述。起始于美国的高等教育规模扩张浪潮，20世纪60年代，波及到日本，并将加拿大、澳大利亚、韩国等卷入其中，80年代以后席卷欧洲各国，现在又广泛蔓延到中国等新兴国家。拿日本来说，20世纪70年代中期18岁人口高等教育入学率达到了37%-38%，大大超过了马丁·特罗（1976年）所定的从精英阶段跨入大众化阶段的指标。此后，由于在制定高等教育计划时采取了抑制发展的政策，高等教育入学率出现过一段停滞期。但是，进入90年代以后，入学率再次急剧上升，1999年已达到49.1%，离进入普及阶段50%入学率指标只一步之遥。然而，这个数字只包括大学和短期大学，如果再加上专修学校20%的入学率，日本实际已经大大超越了普及阶段的门槛。

根据特罗的学说，随着规模扩张，发展进入新阶段，从学生的意识到课程、大学内部组织，还有高等教育制度与社会其他制度的接点，整个大学和高等教育系统都发生着性质上的、结构性的变化。这些变化首先从学生的价值意识开始，进而涉及到升学准备教育和入学选拔制度。系统中的“其他构成要素与之相比变化速度要慢，有时还抵制变化。与规模扩大的决策、高等教育的定义、选拔的基准等主要由大学外部各种力量支配的要素相比，课程、管理运营的形态、教师的生涯、教学方法、学术的水平等等要素，则不完全由大学外部各种力量支配，而更多的是由大学内部的各种力量来决定。这种内部变化的过程，无论其好坏，可以说显示了极其保守的一面。这种保守性的根源—在大学管理运营的方式，二在大学教授自身的特性和倾向，舍此而无他”。（1976年，第84-91页）

20世纪60年代日本的经验清楚地证明了特罗理论的正确性。60年代末期大学纷争风波的原因，不能不认为是由于高等教育入学率的急剧上升，学生们的升学意识也发生了变化，即上大学从少数人的特权转变为多数人的权利。另外，高中入学普及化与此有着密切关系，它提高了普通科升学比例，使升学准备教育大众化，但却回避了入学者选拔制度的改革。70年代，考虑到入学考试竞争过于激烈，开始引入共同第一次大学入学考试制度，并推进推荐入学制。正如1971年中央教育审议会的咨询报告（“四六报告”）强调的那样（教育事情研究会，1992年），随着大学和高等教育系统由精英阶段迈向大众化阶段，结构变革迫在眉睫。然而“大学内部各种力量”的抵抗非常强劲，变革的课题一再推延，直到90年代才真正提上议事日程。

20世纪90年代是高等教育入学率再次急剧上升的时候，大家都看得很清楚了。日本高等教育大众化阶段的课题尚未解决，又迎来了向普及阶段过渡的时期。1991年大学审议会发表咨询报告《关于大学教育的改善》，以此为契机，大学内部结构真正开始变化，这也表明要求变革的“大学外部各种力量”的压力已经超过了临界点。

（二）市场化

大学和高等教育，在包括其发祥地欧洲在内的多数国家，基本上是由国家来负责设置和运营。美国高等教育系统是最初的例外，它是先有私立大学的设置，后有州立大学的设置。众所周知，日本高等教育除了国、公立机构外，还有庞大的私立机构。同样，韩国与中国台湾也拥有庞大的私立机构，中国则设立了“民办大学”，菲律宾等也有类似的情况。因此，说有一个高等教育大众化的东亚乃至太平洋模式，也未尝不可（天野，2002年）。

私立大学的经营，包括招收学生和募集资金在内，都要靠自己努力，它们不仅会相互竞争，而且有时还不得不和国立、公立大学竞争。20世纪初，马克斯·韦伯访问美国时发现，与受到国家保护的德国大学完全不同，美国私立大学显示出浓厚的“企业”特征（韦伯，1979年；天野，2000年）。竞争和高等教育总量扩大相伴随，这种竞争不限于私立机构内部，国立、公立部门也卷入其中。美国高等教育系统是从私立机构开始发展起来的，私立机构处于优势地位，后来又产生了州立大学，这些大学围绕着学生、教师和资金等资源的分配和获得而相互竞争，早就有了“市场化”经验，并随着规模扩大而加速了这一进程。

在日本，国立大学受到国家的保护和管理，处于优势地位，私立大学则处于劣势地位，竞争及市场化长期局限于学生的分配和获得（入学考试竞争）方面。然而，即使在日本，以私立大学为主力推进了高等教育大众化，随着这一进程的发展，国立、公立机构也开始感到市场化的巨大压力。它们在规模巨大的私立机构压力下推动着日本高等教育的市场化，这种市场化也可以说是以“私学化”的形式在进行着。

市场化开始于入学者选拔系统。70年代以后，由于与私立大学在招生方面的竞争激化，国立、公立大学削减了5教科7科目的入学考试科目，以多样化的名义引入了学力考试之外的其他选拔方法，推进了入学者选拔的“私学化”，这已是众所周知的了。由于政策因素而被压低的听课费和入学金，在“受益者负担”的名义下，年年大幅上涨，已接近私立大学的三分之二。还有，实行国立学校特别会计制度的国立大学，也在寻求获得外部资金，正在力争增加竞争性重点分配资金的额度。

不仅如此，90年代末期，有关国立大学独立行政法人化、废止特别会计制度及民营化的讨论越来越多。作为行政机构一部分的国立大学将改而赋予其法人身份，不仅是学生，还有资金等等其他资源，都将开始通过自身的经营努力去获得。

这种市场化的波涛，不仅发生在拥有私学机构的国家，而且也波及到欧洲诸国。国立大学的法人化，外部资金的引入，政府资金的竞争性分配，等等，都在这些国家进行着，少数国家还开始设立私立大学。韦伯20世纪初在美国看到的大学的企业化，在欧洲也开始出现。

（三）全球化

大学自12世纪诞生以来，基本上是世界主义者的世界。这种世界主义，最初只限于欧洲。发生这种现象的原因可能是由于知识和学问的普遍性，或者也由于拉丁语作为大学所使用的语言的共同性。然而，随着大学在从新大陆到印度、日本等亚洲国家，还有中东、近东、非洲诸国的设立，丧失了使用语言的共同性，世界主义只能靠知识、学问，特别是自然科学的普遍性来维持。

约瑟夫·本－戴维（1971年）提出了学术中心的时代转移说。根据其理论，寻求最先进的知识、学问的研究者和学生，是跟着成为“中心”的国家的大学转移的。不仅如此，他们在回国后，还会将自己曾经学习过的大学理想化，并以之为模式来设想革新落后的本国的大学，这种倾向性非常强烈。从意大利到英国，再到法国、德国，不言而喻，如今“中心”已经转移到美国。

英语，取代了以前的拉丁语，正在成为一种世界语。与此相关联，各国的优秀研究者和学生也汇集到美国。美国作为大学世界中新的世界主义的旗手，占有中心的地位。不仅如此，就像以前德国的大学那样，美国起到了向世界提供作为学习目标的最先进的大学和高等教育模式的作用。世界各国的大学改革，主要以“美国化”的形式展开，道理就在这里。

事实上，美国作为唯一的超级大国，在信息化及以信息化为支柱的经济、文化的全球化中，也发挥着中心的作用。交通手段和信息媒体的惊人发展，使得知识、信息，乃至人们之间交流的时间和距离显著缩短成为可能。今天，无论是大学，还是研究者和学生，都是在以美国为中心的全球化中，编织成知识的交流网络，这是不可避免的。各国大学不仅可以成为全球化了的研究者和留学生市场的一部分，而且可以超越国境、超越大学之墙实时地参加在美国大学教室里举行的教学活动。进而言之，各所大学提供的教育课程自身，例如在工学或经营学等部分专门职业教育的领域，不管是否愿意，都正在寻求全球标准。作为“美国化”的全球化，可以说将在“全地球”广阔地域中看到。

毋庸赘述，日本的大学和高等教育，特别是在二战以后，受到美国的极大影响。日本在占领期曾“被强制性地”美国化，以后在此基础上徘徊。20世纪70年代以来，“国际化”成为日本大学最重要的课题之一，希望增加吸纳留学生，改善外国人教员的任期制，充实外语特别是实用英语的教育。后来，不说“国际化”，改说“全球化”，再然后就是按美国模式改革，“第二波美国化”，不过这回是自发地、主动地推进，表明在这四分之一世纪的时间里，日本大学的周边环境发生了很大的变化。

二、日本的变化要因

对于在这种大趋势之中的日本高等教育90年代所发生的结构变化，还有三个具有日本特征的重要原因必须考虑。这三个要因是：(1)人口变化，具体地说就是18岁人口的减少，(2)经济变化，即泡沫经济的崩溃和因经济结构原因所致的不景气，以及和它密不可分的(3)政策变化，具体地说是放宽政府控制和结构改革政策的展开。

（一）人口变化

作为高等教育入学适龄人口的18岁人口，在20世纪80年代曾经达到160万人左右，1992年迅速达到205万人的高峰。此后正如所预测的，逐年减少，到2000年末只有120万人。由于担心人口激增所引起的升学竞争激化成为严重的社会问题，文部省80年代中期放弃了持续执行的抑制高等教育规模扩大的政策，以将入学率维持在36%左右的必要范围，所以转而允许规模扩大。但估计到1992年的高峰之后将面临长期的人口减少期，文部省设想，新增入学计划额的一半作为临时性的，待第二次生育高峰所产生的波涛过后再调整到原来的状况。

然而，以私学机构为中心的高等教育系统，出现了与文部省政策意图相违的情形。也就是说，由于私学增加了临时定员，不仅规模远远超过了文部省的预想，而且入学率也上升了。不仅如此，人口高峰过后，由于私学方面的强烈抵制，文部省不得不许可将临时定额固定，因为私学此前随着学生数的增加，相应地教室数和教师数也都增加了，此后不得不继续维持这一招生规模，具有合法地“稀释入学”的意味。这也就意味着文部省事实上放弃了从20世纪70年代中期以来所坚持的抑制规模扩张的政策。而随着18岁人口减少，入学率急剧上升。换言之，日本的高等教育急速迈向普及阶段，并不是有意识的政策选择的结果（天野，1995年）。

虽然放弃抑制政策和入学率急速上升非常重要，但是，大学和短大在1992年达到81万人的招生高峰后，再也不能维持这么高的招生规模，1999年已减少到76万人。20世纪70年代后半期，伴随着人口变化，入学人数减少从幼儿园一直延伸到高等教育阶段，彻底结束了明治以来日本学校教育数量在政府主导下持续向上增长的时代。

毋庸赘述，这一事实对于高等教育、对于整个学校教育系统，正在产生极大的冲击。持续100多年“规模扩大”政策，正在转向“规模缩小”政策。持续100多年的与“规模扩大”相对应的各种政策，正在转向与“规模缩小”相对应的各种政策。已经习惯于增长的大学和其他学校，将如何发生变化呢？众所周知，在90年代末，已经有近半数的私立短期大学和部分私立大学陷入了生源不足的状态。与初等、中等教育以公立学校为中心不同，高等教育是私立学校占绝大多数，在这种情形下，作为系统重要组成部分的大学和短期大学之间为了生存而展开的竞争不可避免，国立、公立高等教育机构也不例外。取“计划时代”而代之，“市场时代”来临了（天野，1999年）。

（二）经济变化

信息化和全球化的进展使世界经济的结构发生了变化。由于90年代初泡沫经济的崩溃，日本在适应这一变化上明显地落后了。丧失了自信心的经济界，重新认识到教育和研究作为对应变化手段的重要性，对教育改革寄予了强烈的关心。自进入90年代以来，经济团体联合会、经济同友会、日本商工会议所等经济团体，开始竞相发表教育改革的构想，清楚地表明了这一点。

说起教育，它是支撑日本经济高速增长最重要的因素，这点国际公认（例如，福格尔，1978年）。学校教育在培养勤奋而又遵守集体规范、对组织十分忠诚、具有集体主义特征的劳动力方面发挥了重要作用，现在需要对它重新进行全面的认识。如果读一下上述团体的报告书中关于学校教育改革的构想，就会发现，其中镶嵌了许多“自立性”、“创造性”、“独创性”之类名词，总之是要求转变人才培养的基本理念，要求培养具有适应信息化和全球化时代的能力的新型人才。由于尖端科学技术竞争的激化，企业界强烈要求和大学结合，期待大学培养出具有国际通用性、高度教养和专门职业能力、自立精神和充分的积极性、丰富的创造性、勇于冒险的人才。

而且，社会对大学在研究方面也开始寄予很大的期待。以前，一些企业轻视大学的基础研究和开发研究，主要是从国外购进专利，然后投入资金在本公司的研究所里开展实用的、应用的研究。在全球化的经济竞争中，它们看到了大学里的基础研究的重要性，于是改弦更张。长期以来被视为禁忌的产学合作或官产学合作也开始公开地讨论起来，要求大学在教育和研究方面开放和交流的压力变得越来越明显、越来越强大。

由经济变化而产生的对教育和研究改革的这类要求很多。70年代末以来，教育系统内部因种种问题或危机，自身也产生了改革的要求。这两种要求汇集，成为促进改革的重要因素。特别是在以培养新型人才为目的的教育改革，以及为了参与日益激烈的国际竞争必须使研究活动活性化这两个方面，经济界和大学之间的认识和期待基本上达成了一致，这是以前从没有过的现象。

（三）政策变化

20世纪80年代以来，由于受到里根、撒切尔之流新保守主义的强烈影响，从自民党中曾根政权开始放宽政府控制，进行结构改革，不仅对经济界，而且对教育界产生了很大的影响。其背景正如前面所述，是为了使停滞的经济复苏和再生，通过学校教育和大学的结构改革使教育和研究更具有活力，被认为是不可缺少的。为此，文部省放宽乃至放弃对学校和大学的严格管理统制，被财界和政界广泛认为是有必要的。

基于这样的认识，1984年中曾根内阁设立了直属于内阁的临时教育审议会，直到1987年临时教育审议会完成其使命以前，该组织有关改革的讨论很活跃，对以后的教育改革起了先导作用。大学审议会（1987-1998年）也是根据临教审的咨询报告而设置的。90年代的大学与高等教育改革，都是根据这一新设的专门审议会的咨询报告所提出的建议而进行的。监教审关于改革设想的关键词是“自由化、个性化、多样化”。以此为基点，曾经在以入学选拔制度为中心的改革中部分地实现了放宽政府控制，而随着90年代初设置基准的大幅度修改，开始涉及到大学和高等教育的基本部分。

从校园、校舍面积到师生比、到课程，没有什么不由文部省制定的设置基准规定。这一设置基准规定了日本大学的基本的组织结构，阻碍了大学的个性化、多样化，也妨碍了自由竞争。70年代以后，这些规定特别是受到了放宽政府控制论者的严厉批判。根据大学审议会的咨询报告，以课程编制自由化为中心，对大学设置基准所进行的大幅度修订，对动真格的大学改革起到了巨大的作用，恐怕远远超出大学审议会预想。

例如，其结果推进了国立大学教养部和一般教育课程的解体，学部教育阶段的教育被重新组织，一举提高了大学整体改革的机会。对私立大学来说，可以甩开传统的学部名称和课程，而代之以新奇的名称和课程，设置新学部的大学也急剧增加。还有研究生院，出现了新的类型，所谓社会人入学、就学更为容易，未曾有过的专门领域以职业人培养为目的的“专门研究生院”开始新设。设置基准的大纲化，对于高等教育的多样化、个性化正在超出预料地发挥着良好的作用。

对大学和高等教育放宽政府控制，不能无视经济领域等方面“外压”的影响。众所周知，政府在经济领域实施了一系列放宽控制的政策，遵循市场原理，重视竞争，使经济活动提高活力，实现结构变革。作为提高活力和结构变革手段的教育和研究，人们对其重要性的认识逐渐深入，越来越多的人认为，教育和研究领域也应该引入竞争原理和市场原理。设置基准的大纲化，当然还有研究资金竞争性分配的强化，教员任期制的引入，国立大学法人化方案的出台，等等，都和“外压”的提高有密切的关系。

以前完全是根据其他组织原理而形成的大学，现在要和企业一视同仁，乃至同类型化，通过引入竞争原理而使它们提高活力，进而提高经济活力。这些见解，主要是由那些自由主义经济学家，在政策制定者的支持下积极提出来的，他们坚持放宽政府控制，奉行行政、财政改革理论。

三、系统的结构变化

由于受到上述人口、经济和政策的变化以及三个大趋势之类的“外压”，高等教育的结构改革在摇摇晃晃中被迫启动了。如果对战后大学和高等教育的历史有所了解的话，就可以看到，其主要之点在20世纪70年代前后已经作为重要的政策课题提出来了。在占领下被强行推行的“第一次美国化”是以大众化阶段的美国高等教育模式为范型的。经过近20年事实上的挫折后，开始获得真正大众化经验的日本高等教育，1970年前后发生了大的转折。这一点，不要看当时遍布全国大学的“学生反乱”风潮，只要看一看以“四六答申”（1971年）闻名的中教审咨询报告，及以此为中心的一系列大学改革设想（横滨国立大学现代教育研究所，1973年），或OECD日本教育调查团的报告书《日本的教育政策》等，就可以明了。

例如OECD报告书，在这一时期的各种高等教育改革方案中，提出了建设“理想的日本高等教育制度”的课题，具体有下面6点（第55-56页）：(1)满足社会提出的实用的、职业的高等教育的要求；(2)有助于发现新的知识及其进一步的发展；(3)满足由于生活水平提高和需求扩大而不断增长的对大学教育的需求；(4)和谐地培养既具有多样性又具有统一性的人，同时最大限度地发展他们丰富多彩的能力；(5)使大学成为对社会具有独立“批判能力”的主体性机构；(6)有效地回应和参与策划有关社会、文化、经济活动。

对于这些课题，按调查团的见解，“尽管迅速成长，但在本世纪里没有什么变化”，不能“实现日本现在正在形成的高技术社会所要求的教育目标”，是由于存在着“缺乏灵活性的大学等级结构”（第53-55页）。为改革这种僵硬的结构，实现弹性化，《报告书》提出要废除讲座制，改革教员任用制以促进教师流动，促进学生的转学，改善教育方法，引入全国学力考试，使国立大学独立法人化，实现大学管理专门职业化等等。这些建议的大部分，经过之后20余年，到90年代，已经开始成为具体的方向，这已用不着再强调。

20世纪90年代“放宽政府控制”成了时代的关键词，围绕改革高等教育僵硬的结构而提出来的一系列政策的基调，简单一点说，就是开放系统的各部分，引入竞争原理。这个以“竞争和开放”为基调的改革还在进行中。然而，高等教育系统的结构以及大学的内部组织已经发生了如下一些变化。

在18岁人口减少局面出现的同时，高等教育在政府主导下增长的时代结束了，文部省以设置基准的“自由化”为核心的放宽政府控制政策，与以前以入学者选拔为核心的政策不同，唤起了新的类型的竞争。加上泡沫破灭后长期的经济不景气的以及产业、职业结构的变化，长期以来被遗忘了的就业难和失业问题又出现了，以年轻人为主产生了实学的志向乃至职业教育的志向，起到了加速竞争的作用。

如果说到高等教育系统内各种机构，短期大学很明显成了竞争的失败者。虽然入学总人数减少了，但4年制大学入学人数微增，专修学校入学人数保持平稳。与此形成对照的是，短期大学出现了入学人数大幅度减少的情况。生源不足的短期大学正在不断增加，它们有的改为4年制大学，更多的则竞相关门，这种现象可以预料以后还会迅速增加。其背景是职业教育的志向、高学历的志向提高了，而以女生为主体、偏重文科、地方性、小规模的私立学校占了短期大学的绝对多数，它们对变化的适应能力明显不足。照此发展下去，日本短期高等教育的主流地位将由专修学校占居。

4年制大学间的竞争也变得更为激烈。在私立大学之间，最初的竞争是以招生为目的而竞相新设“新名称学部”。90年代末开始则围绕着争夺日益减少的生源，“求生存”的竞争开始了。大学开始真正意识到学生是教育服务的消费者乃至顾客，因而提高学生对教育内容和方法、校园生活及环境等的满意度，成了大学运营的最重要的课题。

研究生院的入学者一直是理工科学生为多，现在在人文社会科学、特别是社会科学领域有了开始增加的迹象。关于如何设置职业指向性非常强、向所谓“社会人”开放的新类型“专门研究生院”，现在已进展到讨论如何具体地设置“法科研究生院”。可以预料，围绕着新增设专门研究生院在大学之间展开的竞争，将日益激化。各大学已毫不怀疑，研究生教育在整个高等教育系统中的比例和重要性今后会大增。这显示了系统内部的新分化和等级化的发展。

说到“社会人”，学习的终身化、回归教育化开始成为现实，这种教育与全日制以年轻学习者为对象的教育不同类型，它与取得学位、资格不相干，主要是实用性的、有关职业的短期集中学习，或是长期分散的甚至灵活运用媒体的远程型的学习，这样的学习需求扎扎实实地开始增加。这个尚未开拓的市场的竞争才刚刚开始，大学，不分国立、公立、私立，都围绕着争取学生顾客——一种新型顾客而带有一种“经营感觉”，刻意求人的时代开始了。

大学间的竞争，随着全球化的进展，更变成国际性的了。在教育方面，作为新的市场，特别是着力从亚洲各国招收留学生的大学正在增加，在这一市场难免不和安格鲁－撒克逊语系的各国的大学发生激烈的竞争。还有以成人学习者为对象、灵活利用因特网等媒体、与高度专门职业教育相关的“远程教育”，也开始同上述诸国发生竞争，日本的大学明显地落在后面。

在研究方面的竞争更为激烈。不论发达国家还是发展中国家，在日益激烈的尖端科学技术竞争方面，提高大学研究水平成了最重要的政策课题，对以“卓越”为目的的“研究型大学”在人力和物力资源上正在重点集中地投入。作为参与全球化经济竞争的手段，日本政府强调基础研究和形成研究型大学的重要性，增加了大学的研究经费，并强化竞争性分配，而且还推动了以提高研究活力为目的的动真格的组织改革，这些从90年代泡沫破灭时就开始了。日本无论是在全球化的尖端科学技术竞争方面，还是在研究型大学的卓越性的竞争方面，都显然落后了。

由于这一系列竞争的明显化和激化，以前人们习惯以高考偏差值及大企业就职率等指标来区分大学，如今，人们期待的与以前明显不同的、在现实中具有功能和作用的新的结构，正在大学之间形成。OECD的报告书中指出的“缺乏灵活性的大学等级结构”开始出现变化的迹象。

谈到系统结构变化，它与高中以下的学校教育系统的关系也不能忽视。大学从成立以来，长期形成了与初等、中等教育之间分割的制度的空间，大众化使这种关系发生了变化。以前大学入学考试——入学者的选拔问题一直是大学与高中之间的“连接关系”所在，90年代开始“学力问题”成了人们关注的焦点，两者间的关系已变得不能割裂或跳跃。初等、中等教育的问题现在也原封不动地成了高等教育界的问题。大学“学校”化，高等教育完完全全成了学校教育系统总体的一部分。这就是入学率已接近50%的高等教育的现实。

最后，应该谈一下终身教育系统与高等教育系统的关系。终身学习社会的到来，可以说是1970年前后一段时期开始的事情。1988年，文部省设立了终身学习局作为排在最前面的一个局等等，是为了振兴终身教育。大学实施了文部省提出的有关推动开设公开讲座、设定和扩充接受“社会人”入学的架构等等主要振兴政策。进入90年代以后，由于入学率的上升，高等教育向“普及”阶段接近，产业、职业结构的变化导致了成人学习要求结构上的变化，大学作为满足这种需的工具，要求它进一步“开放化”的压力，明显地增强了。

新增终身学习的主要需要，是与职业关联的实用知识、技术的学习，围绕该由何种机构提供、怎样满足这种需要，开始了种种探索。新增设与职业关联的、特别是以“社会人”为对象的新型研究生院，与短期大学形成对照而持续发展作为短期高等教育机构的专修学校，就是这种种探索的表现。特罗说的高等教育大众化的终点的“普及”阶段的到来，并不是说入学乃至就学的普及化，而是指希望利用、活用高等教育机会的普及化（特罗，2000年）。大学和高等教育作为终身学习和学校教育两个系统的最重要的接点，对两者进行统合乃至融合，人们开始期待它起到一种中心的作用。

四、内部组织的变化

和90年代开始的系统水平的变化相比，恐怕更重要的变化是作为组织体的大学内部的变化。正如已经见到的那样，特罗说的随着大众化的进行而将产生的一系列变化，被称为“大学”的组织内部的变化，即“课程、管理运营的形态、教师生涯、教学方法”等的变化相对较晚，这是由于“大学的管理运营方式”和“大学教授自身的特性与指向性”具有“保守性”。确实，日本也因为这两种“保守性”的缘故，大学内部组织的变化，自“学生反乱”时代过去了四分之一世纪，才渐渐到来。

和已经发生的变化一样，组织内的变化的主要契机，是1991年的大学审议会提出咨询报告《关于大学教育的改善》。报告提出，要在对一般教育与专门教育、一般教育必修的科目和学分、甚至可能设置的学部的名称都严格束缚的设置基准“大纲化”的同时，积极地引进学期制、教学大纲、基于学生的教学评价、教师培训、研究生担任助教等等，这些其实都是美国大学在大众化过程中开发出来的、对提高教育水平有用的“小道具”。另外，在根据这份报告对设置基准进行修订之际，要求各所大学努力进行自我检查和自我评价。

学部教育组织大幅度自由化。在国立大学，仅仅在4、5年间就导致所有教养部的解体和一般教育课程的削减；在私立大学，“新名称学部”即以信息、国际、环境、综合、人间、文化等文字组合的“四字·六字学部”迅速增加。只要看看文部省的调查结果等就知道，教育“小道具”引进也正在迅速推进。然而，对于在大众化过程中难免要进行的教育方面的改革能否真正实施，以及如何使以前很沉闷的教育提高活力和水平，即使在相关人员中也有很大的疑问。从1998年大学审议会的咨询报告《21世纪的大学像与今后的改革方案对策》中，就可以读出这种疑问。

妨碍改革深入的主要原因，不是别的，就是“保守的”“大学教授自身的特性和指向性”。日本的大学教师即使是从国际的视野看也是“偏重研究”而轻视教育，这种倾向非常强烈（有本和江原，1996年）。美国的“小道具”从形式上引进了，但使它发挥作用的大学教育和大学教师的精神性质不能引进。由于没有大学教师意识和性格的变化，重蹈半个世纪前“第一次美国化”旧辙的危险依然存在。

关于教育方面的改革，必须强调，这和正在进行的19世纪的学问体系的变化和解体有密切的关系。“新名称学部”一批又一批产生，不过是其一种表现形态而已。即使是仍然使用传统名称的各个学部，学科和讲座的名称也在迅速地变化。“一位教授一个讲座”即所谓“小讲座”被重组合并为“大讲座”，成了普遍的现象，也是这种变化的结果。变化再进一步，就是教育和研究组织的变革，特别是教育与研究组织的分离，这种改革正在进行。

20世纪70年代，以筑波大学为代表的“新构想大学”，在设立计划提出来的时候，最大的争论点在与管理运营体制相对的教育、研究组织的分离问题。明治以来，在日本的大学里，教师和学生同属于一个组织，根据教育与研究不可分离的关系确立了讲座、学科、学部制，这已经成了教育、研究组织的原理。要成为美国式的大学，将教育与研究的组织分离，不设讲座和学部而采用“学群·学系”制的“新构想”的筑波大学，由于破坏了这种“良好的”传统，引起了与大学相关的人员，特别是重视研究的教员强烈反对，这一情况众所周知。从那时又过了四分之一世纪，时代流行的方向变为教育与研究组织的分离，所谓的“独立研究生院”相继成立，教师和学生的所属组织分离了，九州大学等还决定设置称之为“研究院”的独自的教师所属组织，就表明了这一点。

教育与研究组织的分离曾经受到严厉批判，讲座·学部制被认为和日本的大学自治即“教授会自治”不可分。和学问体系相对应而设立的讲座·学部，作为教育、研究的基础单位，不仅是教师和学生所属的组织，而且，特别是在国立大学，还起到了有关教师人事、学生定员和教师定编、预算的估算和分配等等管理运营的基本单位的作用。它的解体意味着教授会自治的变质乃至崩溃，这就是引起批判的最大理由。90年代开始进行的，是对以前“管理运营”和“教育与研究”或“经营”和“教学”的一体化的分离。这意味着战后实行新制度以来尚未解决的事项，大学管理运营制度的整备和改革，渐渐地提上具体的议事日程。

大众化不仅是大学数量的增加，还伴随着大学自身规模的扩大和多功能化。加利福尼亚大学前校长克拉克·克尔将此称之为“巨型大学”化（1962年），由于多功能化和组织的巨大化、复杂化，管理运营的问题不提出来已经不可能。与早先持有“企业体”性质的美国大学相比较，这一“问题的提起”对以教授会自治为运营基础的日本和欧洲的大学带来了更为强烈的冲击，这不用多说。然而，对于急速的大众化，日本的大学总不肯正视这些问题，即使是在1970年前后“学生反乱”期受到严厉质问时也是如此。

文部省1973年设置不采用讲座·学部制的“新构想”的筑波大学，提示了一种答案。不设置学部和学部教授会，从人事到预算分配的管理运营职能，都由校长和5名副校长所组成的执行部来集中承担，这种美国模式的“新构想大学”的出现，对习惯了教授会自治和局部自治的大学，特别是国立大学的有关人员是很大的冲击，所以产生了强烈的反弹。但是，由于大众化、巨型化的发展，这些国立大学不能不超越部局，相应提高有关大学作为整体决策必要性的认识。90年代初以来，不仅教授会成员广泛认识到强化校长和执行部的决定权限不可避免，而且即使在教授会自治力量很强的国立大学，副校长制度化和校长裁定的特别预算框架的设定等等，也没有受到强烈抵抗就实施了。现在，或说此前，国立大学的“独立行政法人”化构想，也是众所周知的了。100余年所坚持的大学的内部组织，必将迎来彻底的变革之时。

五、“评价的时代”的到来

必须指出，90年代开始的放宽政府控制和对竞争的鼓励，与对评价的重视有着不可分割的关系。如前所述，1991年设置基准大纲化，作为交换，各所大学开展自我检查和自我评价成了义务。这表明开始从法规和行政指导的“硬的规制”向评价的“软的规制”转换。实际上评价系统开始显性或潜在地进入大学和高等教育的各部分。评价最初是要激发教育与研究的活力，而今不仅如此，还在各种资源、特别是资金的分配方面也日益显示出其重要性。

1991年设置基准大纲化对各大学的要求，具体来说是“对教育、研究活动等的状况进行自我检查和评价，并将结果公布”，并将这种检查和评价的结果“由该大学的职员以外的人员进行讨论”。据此，许多大学，特别是国立大学，实施了自我检查和评价，并做成报告书公开发表，另外请外部人员进行“外部评价”的大学和学部也在增加。必须指出，随着这些工作的推行，有的大学还开始实施对教师的业绩进行评价和由学生对教学进行评价。评价的目的不为别的，就是为了使教育与研究提高活力和水平，唤起自主的、自发的努力。这和大学基准协会所开展的“基准判定”的目的具有共同性。1998年大学审议会《关于21世纪的大学像》的报告中建议，为了将基于大学的自主性所委托进行的外部评价制度化，要设置实施“透明性高的第三者评价”的“大学共同利用机构”，于是2000年设立了“大学评价和学位授予机构”，基本上就是出于同一目的。

另一方面，与资源特别是政府拨款结合起来的评价，以前主要围绕文部省科学研究费进行，在研究费的分配过程中实施。这种评价的特征在于，被评价的对象是一个一个研究者，评价人是研究者的同行。除了这种基于个人的显性评价外，文部省还开始对一所一所大学即组织以隐性的形式进行和资金分配相关的评价，并有强化的迹象，这是90年代的一个重要变化。例如国立大学，在以教师和学生为基础单位的“积算校费”以外，基于种种教育和研究活动水平考虑的（隐性的）标准而在大学间不平等的、重点的分配预算额年年增加，已为人所知。在私立大学，从政府所得的经常费补助金，基于评价的“优点分配”额年年增加，现在已占全部额度的将近30%。

这种大学之间、教师和研究人员之间的竞争，成为促使教育、研究提高活力和水平的最重要的手段。以经济界为中心的大学外部提高了人们的这种认识，不问个人和组织，将评价和资源分配结合起来的动向很强烈。不仅大学外部，就是大学内部，支持这种认识的声音也在增加。1998年的《关于21世纪的大学像》的报告还是说，将预算分配和基于“第三者机构”的评价联系起来，“可以考虑作为参考资料的一部分来利用”，这是一种有所限制的表达。然而最近的“国立大学法人”的构想，对组织进行的评价和资金分配相结合，已被相关人士认为是理所当然的了。20世纪90年代揭开序幕的“评价的时代”现在已经进入了一个新阶段。最后必须指出的是，这一系列的结构变化，意味着大学教师这种专门职业的质变和再定义的过程开始了。自19世纪末作为最初的近代大学的帝国大学诞生以来，日本的大学以教师自治为理想，并围绕着它的实现而工作。第二次世界大战以后新的大学制度，不问新制、旧制，所有的大学都承认了教授会自治。不要说公立大学，就连设置了理事会、将经营和教学分离的私立大学，也是由从教授会成员中选出的人担任校长兼理事长，理事的多数成员由教授担任的也不少。大学基本上是教师的共同体，是坚持作为教师的自治体的性质，教师不仅自己负责教育、研究，而且也负责管理运营和经营。