高等教育公共管理中行为失范

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摘要：在高等教育公共管理中，绩效本是一种资源管理的手段，但在有些地方绩效本身成为了目的，在追求绩效的行动中，公共性价值被忽视。比如20世纪90年代以来的高校合并潮，其最初始的动机是改变条块分割、重复办学、部分高校规模过小、资源配置效率不高等问题，应当说这是高等教育体制改革的积极举措。可是，当合并被利用来满足上规模、上层次、上等级之类的政绩要求的时候，教育本身的目的给模糊了，受教育者的权利和利益给漠视了。

关键词：高等教育；公共管理；行为

公共性是衡量高等教育公共管理基本的规范价值尺度，然而公共性总是受到现实的挑战，其中最重要的是观念因素。在我国，对于高等教育公共性的认识可以从下面一些表述得到反映：如“忠诚党的教育事业”；教育是“民族的、科学的、大众的”、“反映新的政治经济，巩固与发展人民民主专政的一种工具”；“高等学校的基本任务，是贯彻执行教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合的方针，培养为社会主义建设所需要的各种专门人才”等等。在这种意识形态之下，高等教育事务已经不是通常意义上的公共事务，而是政治事务、政党事务，高等教育成为阶级专政的工具。因此，在相当一段时期，高等学校是有政治“门槛”的。“”期间，政治性限制被推到了一个极端，只有“根红苗正”、“立场坚定”的人才能进大学，只有“紧跟”的人才能上讲台，此时高等教育的公共性丧失殆尽。

改革开放以后，随着以阶级斗争为纲左倾思想束缚的逐渐肃清，社会由计划经济向社会主义市场经济体制转型，以及高等教育事业改革和发展的不断深入，人们对于高等教育的观念也在发生变化。人们越来越接受这样的观点，“大学——面向全民的文化场所和学习场所”，高等教育是要“培养非常合格的毕业生和能够满足人类各方面活动需要的负责任的公民”。百姓接受高等教育的权利意识则越来越强，平等、公平的观念愈益深入人心。而政府的管理也在走向转型，公共管理的概念开始建立。不过，高度政治化观念的影响仍然存在，公共性在行政话语中还是一个陌生的字眼。在高等教育管理实践中，传统的制度、传统的行为还很有市场。教育管理制度改革尤其是高等教育管理制度改革落后于社会其它事业制度的改革，应当说与此不无相关。

值得我们注意的是，在社会转型过程中，人们对于高等教育的属性有了另一种认识。从允许高校招收委培生、允许社会力量办学，到实行学生缴费上学、毕业自主择业，我们可以看到社会意识对高等教育私人性、市场投资价值的关注。20世纪90年代初，政府明确把教育作为第三产业，强调教育是“对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业”，把它作为加快发展第三次产业的重点。在这种政治决策的导向下，高等教育的经济价值或者说市场价值被强调，高等教育“产业化”、“市场化”一度成为社会、学界的流行话语。而在高等教育管理的实践上，努力开拓市场渠道，提高资源配置效益，成为政府施政的主要方略。从高等教育的公共投入看，20世纪90年代“财政拨入高等教育经费的绝对额也在不断增长，但增长速度低于同期国内生产总值的增幅”；“财政拨入高等教育经费占国内生产总值的比例不仅没有增加，反而略有下降”。从普通高校收入来源结构看，国家财政性拨款的比例在不断下降，1997年为85.78％，2000年为55.7％。

高等教育公共管理公共性所受到的现实挑战，除了观念因素以外，还与公共资源不足的困境有关。作为发展中国家，我国高等教育公共资源的短缺显而易见。在这样一种情况下，保证公共财政的合理投入和资源的恰当配置，就显得尤为重要。然而令人遗憾的是，我国教育公共财政投入占国内生产总值的比例长期低于世界平均水平，高等教育规模的持续扩张加剧了办学经费的紧张，这种紧张部分地被不恰当地转移到了公众身上，造成了新的机会不平等和社会不公平。“绝对量的高速增长掩盖着一个相反的事实：由于学生数量的增速快于国家和社会投入的增速，因此生均国家投入和社会投入已经连续几年悄然削减。1999年生均国家投入登上9743元的最高峰，随后3年便逐次减为9324元、8268元、7622元，平均每年削减7.9％。社会投入趋势亦然，平均减幅为9.6％。而个人投入却一如既往地上涨，每年的生均值都要增加1000元以上，2002年生均为11272元，比国家投入高47.9％。”如果我们再把区域之间高等教育发展的不平衡、高等教育内部发展的不平衡考虑进去，矛盾可能更为突出。

公共性价值的实现，与公共权力的民主性程度有关。公民社会的发达是公共管理有效实施的社会基础，民主政治能培养对公共行政的“理智性理解”，公民的参与和监督能够克服或最大程度地减少公共权力的异化。从我国高等教育公共管理的实践来看，政府权力高度集中、高度垄断、人治化管理、专制式管理，是典型的特征，并已形成传统，根深蒂固。在向市场经济体制转型的环境下，这种制度化形式的负效应是不可避免的。我国高等教育一些重大政策的出台，常常是因为领导人“首肯”或“拍板”，习惯于“摸着石头过河”，缺失和失误也就不可难免。康宁曾经以1999年高校扩招为案例，对扩招政策的决策背景、预期影响，特别是过渡期教育决策特点与制度安排的关系，进行了分析和探讨。她认为，扩招的主要政策目标没有达到预期，原因就在于双重制度的制约。由政府主导的干预（制度安排），使得教育资源的配置方向、性质、作用以及效果既不同于计划经济条件下的资源配置，也不同于市场机制引导下的资源配置。在今后的转轨中，双重制度约束将使决策的两难选择加大，变革成本上升。当决策者在不能改变原有制度框架下进行某一制度创新时，即使政策制定过程是完全理性的（事实上只能是有限理性），也可能得到一个改革成本大于实际收益的结果。人们对制度性短缺的共识不足，将会影响到教育政策的环境。

从另一方面讲，公共性失范的又一个缘由，是公共管理主体伦理的不端。公共管理组织从逻辑上讲是受公众的委托来行使公共权力的，在道德上它们应当代表委托者的利益，以“公”的立场来正确处理公共事务。可是在现实中，公共权力的行使者有可能谋求自身的利益。比如风行于各地的“大学城”建设，被一些人称为“教育地产”与知识经济时代的黄金组合。在几年时间里，全国近50座“大学城”兴起。据全国人大常委会执法检查组“对22个省（区、市）的不完全统计，截至2003年初，在建和拟建的大学城有46个，占地面积超过40万亩……更有甚者，有的以建大学城和高尔夫球场为名，大搞房地产开发。”国家审计署对南京、杭州、珠海、廊坊4个城市的“大学城”开发建设情况进行的审计调查发现，违规审批非法占地问题突出，贷款规模过大存在偿贷风险。如南京市仙林、江宁和浦口新校区的12所高校建设项目，目前银行贷款为27.28亿元，占实际到位资金的71％。这些学校还本付息主要靠学杂费收入，按目前收费情况测算，今后每年还本付息额将超过学杂费收入的40％，个别甚至达到80％。造成“大学城”政策失控的原因可能有多方面，但决策者好大喜功、谋求政绩、谋求经济利益，甚至谋求个人私利，是重要的因素。决策者对自身特殊利益的谋求必然侵害公共利益。一些“大学城”要求学生缴纳高额的学费，实际上把部分高额建设的成本分摊给了民众。

我国现在是高等教育的世界第一大国，但还远远不是高等教育的强国，要使我国高等教育事业健康、和谐、可持续地发展，真正为建设小康社会提供强大的动力，就必须改善高等教育公共管理。

牢固树立公共性观念，是未来高等教育公共管理改革必须要很好解决的价值前提。无论是极端的政治化，还是产业化、市场化，都必然导致高等教育公共管理公共性的淡化。“穷国办大教育”的确是中国的国情，但决不是我们一味强调效率、强调市场化、强调差别的理由。

建立民主管理制度和权力约束机制，是改善高等教育公共管理的关键。对于教育这样一种关涉广大人民群众利益、关系社会长远发展而又极为复杂的事业，公共决策必须民主化、科学化，应当尽可能满足社会各利益主体的多样诉求，应当尊重教育的客观规律。对于公共权力必须进行有效的约束，防止权力膨胀，防止权力寻租，维护公共权益。

高等教育公共管理的社会参与，是改善高等教育公共管理的重要条件。国际经验告诉我们，民间非营利性组织参与社会治理，是解决政府“失灵”和市场“失灵”的有效途径。高等教育领域同样如此。我国高等教育的社会治理尚处于萌芽状态，需要予以积极的扶持。社会力量强大了，就能够更好地调节各方利益，吸纳更多的社会资源，维护社会公平与正义，起到政府所起不到的作用。

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