义务教育民办学校发展

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义务教育阶段民办学校的产生、发展引起了教育界及全社会的关注。明确民办学校在我国教育格局中拾遗补缺、有益补充、直至成为教育事业重要组成部分这一发展过程至关重要。实践表明，民办学校的发展对加快普及九年义务教育、顺应社会需求、缓解“择校”压力，解决流动人口子女就学问题等都有积极的现实作用。加强指导，强化法规建设和政府主管部门的管理职能，走一条“以质量求生存，以特色求发展”的办学道路应是民办学校发展的主要对策。

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随着改革步伐的加快和社会主义市场经济体制的确立，我国办学体制呈现出多元化的发展特点，特别是《中国教育改革和发展纲要》颁布以后，一批义务教育阶段的民办学校应运而生并迅猛发展。义务教育阶段民办学校的发展问题，已引起教育界及全社会的关注。

一、义务教育阶段民办学校的基本定位

义务教育阶段民办学校的出现，是改变政府包揽办学，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学体制的必然产物。伴随着它的出现，人们的疑虑与困惑也接踵而来，义务教育阶段的民办学校是否会对我国义务教育阶段的公办学校形成冲击？实施义务教育的责任是否会逐渐转由社会承担？解决这种疑虑与困惑的关键是必须明确我国义务教育阶段民办学校的定位问题。

义务教育由政府承担已成为社会的共识。我们国家经过几十年的努力，已经建成以公办学校为主体的国民教育系统。尽管这一系统存在着许多问题，但以公办学校为主的基本性质应予以肯定。我国公办学校十分强大，是中国特色社会主义教育的特点之一，义务教育阶段办学主体是政府，应由政府负担。尽管目前国家财力有限，但国家仍千方百计不断加大对义务教育的投入。1999年度全国教育工作会议强调，在安排教育经费时，要保证向“两基”倾斜。1995年和“九五”期间，中央义务教育专项教育拨款增量累计将达到39亿元，加上各地1∶2的配套资金，到2000年，用于贫困地区实现“两基”的资金总额将超过100亿元，为实现“两基”提供了有力的财政支持。这也正是国家在义务教育阶段承担责任的充分体现。

义务教育应当以政府为主办，并不等于国家就要包办一切。我国的基本国情是发展中国家办大教育。国家现实的财力所能提供的条件在绝大多数地区满足不了实际需要。义务教育事业的发展也不能仅仅单纯依靠加大教育投入，义务教育阶段同样需要多元化的办学体制。《中国教育改革和发展纲要》所提出的改变政府包揽办学，既指向高等教育、职业教育和成人教育，同时也涵盖了基础教育。我国原有的教育体制主要是在单一的高度集中计划和政府直接管理下的办学体制，这种体制曾在我国教育事业发展的一定历史时期发挥过重要作用，但随着社会的发展，这种体制的弊端日益明显。国家包办义务教育，不利于调动社会各方面的办学积极性，束缚了教育的进一步发展。另外，由于现阶段我国的政府教育能力与社会需求之间的矛盾客观存在，公办学校之间的差距又一时难以改变，因而社会对义务教育的选择也就不可避免。国家没有必要也不可能对义务教育实行完全包办的做法，政府应尊重社会对义务教育的选择需求，采取民办、公办同时并举的方针，使二者相互促进、共同发展，从而提高我国义务教育的整体水平。

确立义务教育阶段民办学校的基本定位，应从义务教育阶段民办学校的现实发展与未来走向着眼。目前我国义务教育阶段的民办学校尚处于发展的初期，具有极不成熟的性质，而且远未真正形成规模。据统计，目前全国民办中小学约有3000多所，仅占全国中小学数量的0.5％，扣除民办高中，义务教育阶段民办学校的数量显然要低于这个数字，它在我国整个教育事业中所占的比重决定了义务教育阶段的民办学校只能是公办学校的有益补充，要在公办学校强手如林的局面下求得生存，就必须充分展示其灵活、多样的特点，扬长避短，应社会之所需，补国家之所缺，真正发挥它在我国义务教育中的拾遗补缺作用。这也正是目前我国义务教育阶段民办学校的基本定位和生命力之所在。从长远看，义务教育阶段的民办学校只有发展到一定规模，形成规模效应，才能真正减少政府的教育负担，也才能真正成为我国教育事业的重要组成部分。义务教育阶段的民办学校在我国教育格局中的拾遗补缺、有益补充、直至成为我国教育事业的重要组成部分，是一个逐步递进的过程，随着义务教育阶段民办学校的发展与成熟，这种递进过程将得以实现，我国的基础教育才能真正形成以政府办学为主、社会各界共同参与的办学体制及公办学校和民办学校共同发展的格局。

二、义务教育阶段民办学校的现实作用

我国基础教育改革与发展的实践表明：在我国，不论是贫困地区还是发达地区，不论是尚未“普九”还是已经“普九”的地区，单一化的公办学校并不能完全满足社会的需求。近年来重新起步的民办中小学校，客观上从不同层面弥补着公办学校的不足，具有一定的拾遗补缺作用。

（一）义务教育阶段民办学校的发展，有利于促进教育事业“重中之重”任务的落实，加快普及九年义务教育的步伐。

国家一再强调落实教育优先发展的战略地位，并把到本世纪末全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲作为教育事业“重中之重”的任务。抓好普及九年义务教育的任务已显得十分紧迫。但是由于各地情况不同，不少地方要实现“重中之重”的任务还面临着相当大的困难。一方面，很多地方正进入小学、初中学龄人口高速增长的时期，入学、升学难的状况比较突出。即使城市小学、初中入学高峰逐渐有所回落，农村小学升初中的困难仍将持续相当长的时间；另一方面，义务教育总体规模的急剧扩大使办学条件紧张的局面逐年加重，改善办学条件的任务与投入不足的矛盾十分突出。学龄人口高速增长与严峻的办学条件形成反差，使得公办学校的承受力面临挑战，继续单纯依靠公办学校增加班容量解决入学困难，势必给义务教育质量造成不良影响。一批义务教育阶段的民办学校，正是顺应了当地义务教育的需求，通过筹集民间闲散资金，租借民间可利用教育教学场所和设施设备而迅速创办起来的，从而使一部分因这样或那样的困难无法就读的学龄儿童有了上学读书的机会，因而受到社会的欢迎。目前义务教育阶段的民办学校弥补了公办学校在数量、规模以及办学形式上的不足，缓解了入学、升学难的状况，有利于加快普及九年义务教育的步伐。

（二）义务教育阶段民办学校的发展，有助于解决因社会转型所带来的流动人口子女就学难的问题。

随着我国工业化、城镇化、现代化进程的不断推进，农村人口向城镇的转移已成为一种不可遏制的趋势，与之相伴而来的流动人口子女就学难的问题也日渐突出。在现实条件下，很多城市的公办学校，满足当地适龄儿童、少年入学已是捉襟见肘，解决流动人口子女的就学问题难度更大。面对着户籍的限制和高额的收费，很多流动人口的子女陷入了“流失”、“辍学”的境地。为了有效地解决这一问题，原国家教委、公安部于1998年3月颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》。《暂行办法》第七条明确规定：“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办学校借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”。事实上，近几年各地兴办的义务教育阶段的民办学校，一定程度上为流动人口子女的就学提供了机会。很多学校的创办者也将流动人口的子女列为重要的招生来源。据调查，在一些外来经商、务工人员聚集的地区，民办学校生源比较充足。而且由于解决了外来人员的后顾之忧，这些学校对于推动当地经济的发展起到了积极作用。解决流动人口子女的就学问题，一方面流入地政府和教育行政部门要真正负起责任；同时，无论在城市还是乡镇，鼓励在流动人口聚集地区创办义务教育阶段的民办学校，将是一个行之有效的途径。

（三）义务教育阶段民办学校的发展，顺应了多种社会需求，缓解了选择教育给公办学校带来的种种问题。随着我国建立社会主义市场经济体制步伐的逐步加快，教育正面临着日益多样化的社会需求。义务教育阶段民办学校的发展，是对目前我国社会多样化发展态势的一种积极反应。改革开放以来，我国人民生活水平大幅度提高，并且具备了与选择教育需求相适应的经济承受能力，很多人希望自己的子女能受到更为良好的教育。一部分家长由于工作原因无力照顾和辅导子女，他们希望自己的子女能在寄宿制学校里得到妥善的照料和培养；更多的家长希望对子女加强外语、计算机、艺术等方面教育，以满足特长培养的需求；还有相当一部分家长因所处社区的学校不尽如人意而产生择校动机。目前我国现有的公办教育自然无法完全满足这种选择教育需求。城市数量有限的办学条件较好的学校已严重超负荷，很多地方的办学条件较好的学校纷纷以招收“择校生”的名义，开办了高收费班，实行所谓的“一校两制”；县以下的乡村学校办学质量普遍较差，难以满足新一代农民的选择需求。而近几年出现的义务教育阶段的民办学校，恰恰是因为顺应了社会多样化所带来的选择需求而得以迅速发展。一些学校以其相对灵活的机制，对特长教育的关注而赢得了社会的认同。一些地方教育行政部门也开始将民办学校做为化解“择校”压力的主要对策。应当承认，义务教育阶段民办学校的发展，在一定程度上满足了部分家长、学生选择教育的需要，缓解了办学条件较好的学校招生与需求之间的矛盾。但由于义务教育阶段的民办学校尚处于发展的初期，很多学校教育教学质量还难以与公办学校相抗衡，因而它在满足“择校”的需求上力度有限。义务教育阶段的民办学校更大程度上满足的是那些具有一定经济实力，而学业成绩与公办重点学校的要求相距甚远的那部分学生择校的需求。

三、义务教育阶段民办学校的发展对策

为更好地发挥义务教育阶段民办学校的拾遗补缺作用，并使其逐步走向成熟和规范，各级政府、教育行政部门应努力探求贯彻民办教育“十六字方针”的具体对策。

（一）从我国义务教育事业的全局出发，推进民办中小学的健康发展。

《中国教育改革和发展纲要》明确提出了“逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”的改革思路。推进义务教育阶段民办学校的发展，一定要从我国教育事业的全局出发，使义务教育阶段的民办学校与公办学校互相支持、互相促进、协调发展。一方面，作为义务教育的办学主体，公办学校一定要努力办好，尤其是对于那些基础薄弱的学校，要加大改革力度，使其能尽快改变面貌。同时要以《纲要》为准绳，以国家对民办教育所采取的“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针为指导，推进义务教育阶段民办学校的健康发展。当前应当特别鼓励在一些贫困边远地区和义务教育比较薄弱的地区，创办民办学校，以促进当地义务教育的普及。

（二）强化法规建设和政府主管部门的管理职能，加强义务教育阶段民办学校的规范化管理。

1.加快立法步骤，完善规章制度。市场经济体制的社会是法制社会，市场经济体制改革也需要用法律来维护和保障。这在发达国家和发展中国家已经是行之有效的经验。前些年，我国各地教育主管部门对义务教育阶段民办学校的管理做了大量的工作，但当时由于缺乏有关民办中小学校的法律法规，加之对义务教育阶段民办学校的认识还不统一，基层对民办学校的管理存在一定的随意性。《社会力量办学条例》颁布以后，使得义务教育阶段民办学校的诸多问题有章可循、有法可依。但法规的建设仍需完善，国家不仅要有“社会力量办学”的全口径法规，也应当有民办中小学的基础法规，这个法规要特别注意区别城市、农村民办学校的不同情况，充分体现分级办学、分级管理的思想。只有这样，义务教育阶段民办学校的发展才能得到有效的保障。

2.研究制订相关政策，加大支持和调控的力度。为有效发挥义务教育阶段民办学校的拾遗补缺作用，尤其是当前，为满足家长、学生在义务教育阶段选择教育的需求，缓解“择校”压力，必须使我国义务教育阶段的民办学校保持一定的规模。而这种规模必须建立在政府的相关政策及合理调控基础之上。一方面，各级教育行政部门要按照《纲要》所提出的“十六字方针”，努力扶持一批义务教育阶段的民办学校。对义务教育阶段的公办学校、民办学校应一视同仁、同等对待。有条件的地方政府，应根据需要和可能，出台一些扶持义务教育阶段民办学校的政策措施。例如：在学校的征地建校方面，在教师的配置、流动方面，给予特殊的优惠政策，包括在经费上给予必要的资助。同时，各级教育行政部门必须科学调控义务教育阶段民办学校的布局与办学规模，使之与本地区社会教育需求相协调。例如：在义务教育薄弱地区，在流动人口聚居地区，应鼓励发展；而在民办学校发展起来，社会需求确实回落的地区，应适当调整并引导学校转型，避免各种形式的教育资源浪费。

（三）各级教育主管部门应注意引导义务教育阶段的民办学校走“以质量求生存，以特色求发展”的办学道路。很显然，教学质量与办学特色是一所学校赖以生存和发展的基础。而对于义务教育阶段的民办学校来说更是如此。因为相对于义务教育阶段的公办学校而言，其显著特点是满足选择教育的需求。而可靠的教学质量和鲜明的办学特色对于家长来说，是作出选择的最重要的砝码。家长付出教育消费投资，必然要求学校以教学质量和办学特色来确保其子女的全面发展和成才作为回报。

义务教育阶段的民办学校，其质量与特色的概念、标准要注入新的内涵，它必须要打破现行公办教育体制所造成的片面追求升学率的“应试教育”枷锁，利用民办学校的优势和条件，变应试教育为全面的素质教育。长期以来，我国基础教育受“考试——分数——升学”的运行机制的制约，社会及家长对教学质量的评判往往集中在“分数”和“升学率”两大指标上，而忽视了学生综合素质发展的指标，而民办学校办学又面临着学生起点低、差异大、家长期望值高的状况。面对这种现实，如果继续陷入与公办重点校进行分数竞争的“怪圈”，办学将没有出路。目前大部分义务教育阶段的民办学校，极为关注学校的教学质量和办学特色，但是从效果和动机来考察，一些学校的教育计划和设想，旨在借此吸引生源或作为一种时髦的表面文章，没有真正收到应有的效果。因此，各级教育主管部门应督促义务教育阶段的民办学校，确实从家长的期望与学生的实际状况出发，力求实现由应试教育向素质教育的转变，以此来满足社会对义务教育的选择需求。也只有这样，才能使义务教育阶段的民办学校在接受市场选择和参与教育质量竞争的过程中立于不败之地。

收稿日期：1998—10—26

1.国家教育委员会：《新的里程碑》，教育科学出版社，1994年9月版。

2.全国人大常委会法制工作委员会研究室：《〈中华人民共和国教育法〉辅导讲话》，教育科学出版社，1995年5月版。