中外合作办学教育
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摘要:通过介绍我国中外合作办学发展的现状,提出了办学过程中存在的问题,并进一步阐述了解决这些问题的对策。旨在对规范中外合作办学行为,提高办学质量有所裨益。
关键词:教育国际化;中外合作;办学;思考
一、中外合作办学发展现状
中外合作办学是我国改革开放后在教育领域里出现的新生事物,已成为加快培养现代化建设事业急需人才的新途径。10多年前,天津财经学院和美国俄克拉荷马大学合办MBA班之举,开创了中国高等教育领域中外合作办学的先河。目前,中外合作办学的形式,可分为两类:一类是独立设置的中外合作办学机构,另一类是非独立设置的中外合作办学机构。独立设置的办学机构是由中外双方共同投资,形成合作体的独立的法人财产,具备法定的办学条件,独立承担办学的责任。这种办学机构是由中外双方根据契约建立起来的,中外双方依照契约享受相应的权利并承担一定的责任和义务。并具有独立的事业法人资格、享受独立的办学自主权,内部管理实行董事会制。例如,根据中国政府和欧盟的协议,由上海市人民政府和欧盟共同出资创办的中欧国际工商学院。非独立设置的中外合作办学机构有两种:一种是学校领导下的二级学院制,由学校与外方合作者共同创办的不具有法人资格的中外合作办学机构,具体由二级学院运作。目前我国的中外合作办学大多数是以这种形式存在的。例如,郑州大学西亚斯国际工商管理学院。另一种是一般合作办学项目,中外双方根据契约中确定的权利义务共同完成合作办学任务。例如,南京大学与美国霍普金斯大学共同建立的中美文化研究中心。
从总体上讲,中外合作办学在积极引进外国优质教育资源、创新办学模式和人才培养模式、培养国际化经营管理的人才方面都积累了宝贵的经验。中外合作办学已成为国内高等教育与国际间横向交流与合作的桥梁和纽带。目前,经国务院学位办批准授予国外与香港特别行政区学位的合作办学在办项目已达230家之多,主要集中在北大、清华、中山、同济等名牌大学以及国外众多的高校教育机构。从全国范围来看,中外合作办学相对集中在经济、文化较发达的东部沿海省份及大中城市。例如,上海、北京、浙江等。外方合作者主要集中在经济发达、科技教育先进的国家和地区。例如,美国、澳大利亚等。中外合作办学培养人才的层次比较齐全:大专层次,如上海大学悉尼工商学院,专科教育实行中澳双证书制,中澳双方对所获学分予以互认;大学本科层次,如对外经贸大学的中美管理学院、中法国际工商管理学院等;本硕连读,如上海第二医科大学的临床医学专业[七年制(法文班本硕连读)],是中法两国政府为加强中法交流的重点合作项目之一;研究生层次,如南昌大学与英国阿伯泰·邓迪大学联合成立“中英联合学院”合作培养硕士研究生、北京理工大学与美国史蒂文斯理工学院合作培养硕士研究生等。
二、中外合作办学过程中存在的主要问题
1.合作办学体产权不够明晰,财务管理弱化
(1)中外联合办学体的产权不够明晰,使外方投资者与中方的利益不能得到有效保障。产权清晰、责权明确、管理科学是现代企业的根本特点。产权是指所有者对资产(包括有形资产与无形资产)的占有权、使用权、收益权和处置权。长期以来,我们片面地强调教育办学的公益性质,而忽略了在教育产业化背景下中外办学公益性和收益性并存的实际情况。澳大利亚在20世纪80年代开始,就推行教育国际化战略,把教育作为重要的服务贸易输出。目前,教育输出已成为澳大利亚第九大出口产品和第三大服务贸易产品,*年教育服务收入接近49亿澳元,仅次于旅游业(94.4亿元)和运输业(74.8亿元)。外方投资者认为学校的资产将来是属于中方的,因此在资产的管理上存在短期行为和功利主义倾向,如抽逃资金转移海外、挪用资金投资其它领域等;而中方合作者往往是以知识产权等无形资产作为股权投资与外方合作。由于中方的上级主管部门重有形轻无形的管理理念,使得中方对合作体的资产没有充分的占有权、使用权、收益权和处置权,致使这些权益受到损害。事实上,中外合作办学体正是利用了中方的品牌才使学校的资产规模迅速膨胀起来。因为政府管理部门在管理上存在盲区,使得合作体资产的产权归属缺乏明确而清晰的界定。目前中外合作办学体很多是附属于中方的高校,并不需要设立一个完全独立的机构。即使设立了完全独立的办学机构,成立了董事会等管理机构,法人依然是中方高校的校长。因此,有的合作办学采用课程合作方式来进行,双方合作,发双方文凭,手续非常简便。这种中外合作办学属于典型的标签型,没有实质性的合作。按照中外合作办学条例的规定,担任主干课程教学的外籍教师所占比例不应低于25%,引进国外教材不低于教材总数的30%。可是有的项目只是挂名中外合作办学,并没有引进国外的教材,国外的学校只派一两个老师过来,99%的课程都是中国教师在讲授,这实际上只是校际交流的行为。
(2)中外联合办学体财务管理弱化,会计核算不规范,资产管理混乱。有的中外办学联合体财务管理不规范,会计核算账目混乱,没有按照会计制度和财务制度的要求在每个会计年度编制财务会计报表,有的甚至对中外合作办学的具体经费收支情况都没有详细记载,直接与其他业务混淆在一起,更没有委托社会审计机构依法进行审计监督。按照《中外合作办学条例》的规定,中外合作办学体实行董事会领导下的校长负责制,董事会审核批准每年办学的预、决算方案,有权对办学体的资产进行支配和处置。但目前大多数中外合作办学体的董事会都是名存实亡,不能真正发挥作用,完全体现为外方投资者个人的意志。因此,才出现了外方投资者通过各种渠道非法将资金抽逃出境、随意将资产挪作他用、投资其他领域谋利,从而影响了学校的可持续发展。
2.合作办学体盲目开办新专业,师资队伍的结构层次不够合理
中外合作办学体为了迅速发展壮大,争先恐后地上新专业、热门专业,如电子商务、物流管理等专业,根本不考虑其办学的基本条件能否满足开办这些新专业的要求,这种急功近利的做法造成学生入校后没有专业师资授课,学生几乎“自学成材”;配套条件如实验室、实习基地都没有建立起来,使学生既无理论又无实践;缺乏专业书籍,专业知识贫乏。这在客观上严重影响了合作办学的教学质量。同时,合作体的师资队伍建设满足不了教学的基本要求。普遍存在着师资队伍结构层次不合理的问题,主要表现在以下几个方面:教龄结构不合理,多数学校缺乏中年教师,没有形成老、中、青相结合的梯队,有的专业全部是一些刚刚走出校门的年轻人在从事教学工作;职称结构不合理,缺乏具有高级职称的教师;兼职教师比例过高,双肩挑的教师很难有精力保证教学工作的出色完成;学历层次和知识结构不合理,具有硕士以上学历的人员不多,名牌大学的本科毕业生也很少,很多年轻教师都是本校毕业留校的,知识结构有“近亲繁殖”的特点。由于师资水平低,教学效果不佳,也影响了学生学习的积极性,从而导致受教育者付出了高额学费但没有享受到优质的教育资源。中外合作办学的教学行为关系到教育教学质量的优劣,而教育教学质量又直接关系到教育消费者是否能享受到等值的教育。
3.合作办学体治理结构不完善、管理决策机制不健全,人才流动频繁
《中外合作办学条例》中明确规定:具有法人资格的中外合作办学机构应当设立董事会,每年至少召开一次会议,对重大问题如学校发展规划、审核预决算等进行讨论决策。平时经董事会1/3以上的组成人员提议,可以召开临时会议,研究决定重大问题。但目前中外合作办学机构中大多数治理结构不完善、不健全,有的虽然设有董事会,但形同虚设,从未召开过会议,学校的重大问题都是投资者一个人说了算。因此,对重大问题的决策具有很大的盲目性和随意性。其次,委托关系不顺畅,投资者与经营者关系不协调。在我国教育服务贸易的对外承诺中,不允许外国投资者在我国独立举办高等教育机构,它必须与国内高校合作才能举办独立设置的高等教育机构。而且董事长一般是由外方投资人担任,校长由中方推荐人选,董事会聘任。由于外方投资人认为校长是中方推荐的,自然代表中方利益,因而不愿让校长全面负责学校的教学和日常管理工作。这种不信任往往体现为外方投资者亲自介入学校的财务、人事、教学等管理工作。外方投资者和中方管理者之间处于矛盾冲突之中,这种不规范的管理行为影响和制约了中外合作办学高校的健康发展。最后,中外合作办学体人才队伍不稳定,工作缺乏连续性。合作体中的管理人员,多数是面向社会招聘的。因此,普遍存在着人才队伍不稳定,流动频繁的现象,使工作没有连续性,降低了管理效率。
4.合作办学体在文凭管理上不够严格,存在着滥发文凭的现象
随着中外合作办学的不断发展,获得学位的形式越来越多,有的是国内学两年国外学两年拿国外文凭的(2+2)模式,有的是国内学三年国外学一年拿国外文凭的(3+1)模式,现在又出现了接受远程教育、网络教育拿国外文凭的现象。目前社会上的一些办学组织尤其是一些不具备开展研究生教育资格的机构,与境外机构举办所谓“学位课程”“研究生班”等各类项目,刻意模糊办学的非学位、非学历培训性质,未经国务院学位委员会核准,擅自在办学活动中变相授予学位。根据有关规定,国务院学位委员会负责对合作办学项目授予境外学位进行核准。如果没有制约,势必导致滥发文凭,直接损害学生
利益和中外合作办学的顺利发展。由于管理不规范,中外合作办学过程中引进了一些在国外办学历史短、层次低的高校教育资源,并且夸大宣传、吸引生源,看重经济效益和赢利分成比例,对办学质量和办学特色不是很重视,不问教育质量只求投资回报。这种利用我国政策盲区、以“卖文凭”假合作的营利行为并不少见。
造成中外合作办学不规范的原因是多方面的,既有管理体制上的原因也有观念上的原因。主要体现在:教育理念上,过分强调教育的公益性,而忽视中外合作办学的商业性、营利性。事实上,外方到我国投资办教育的最大动机就是看准了我国有庞大的教育市场,有较大的赢利空间,如果管理者片面强调教育的公益性,外方投资者只有通过不规范的手段挖掘利润;政策导向上,过分强调对外方投资办学的支持和优惠,而忽视了对中外合作办学体的监督和领导。中外合作办学是我国高等教育事业的有益补充和重要组成部分。但教育是关系国家民族兴衰的百年大计,在大力扶持的同时应加强对合作办学的监管和规范。在处理合作与教育主权的关系上,应坚定地把国家与民族的利益放在首位,合作办学项目的达成和执行应遵循公平、公正的原则。“以我为主、为我所用”应更多地体现在中方对项目的实际参与和控制权限上,在教学组织管理和人才培养中发挥更大的作用。但有些合作项目,中方只起着招生的作用,没有实质性的合作办学。然而在合作办学中又承诺允许外方在中外合作办学中控股和担任校董事会董事长等。加入世贸组织后,我国的教育主权会受到一定程度的影响,必须认真对待这些问题。
三、强化对中外办学的监管与规范
1.明晰产权,加强财务监督,保障中外双方的合法利益
中外合作办学在教育产业化与国际化背景下具有明显的“逐利性”。外国投资者首先是把教育作为一种产业、一种服务贸易产品输入中国市场的,是为了占领中国庞大的教育市场,赚取丰厚的利润。目前,在中外合作办学过程中,外方往往以资金作为投资,而中方往往是以其知识产权及无形资产与外方合作办学的。各级管理部门应将中方投入的知识产权和无形资产评估作价,按权益法核算确定中方的投资比例,并在合作办学的章程中加以明确规定,以确保中方合法权益不受损害。为保证中外合作办学经营行为的健康发展,应加强财务管理,严格执行国家有关的会计法规、制度,进一步强化审计监督。各级主管部门必须定期检查联合办学体会计制度的执行情况,检查其是否依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算和编制财务会计报告;主管部门应要求联合办学体定期向社会公布其具体财务状况、办学水平、办学质量等相关信息,增强信息的透明度。美国大法官路易斯·布兰戴斯在1914年所着的《他人的金钱》中有一句名言:“公开是救治现代化社会及工业弊病的最佳良药,阳光是最好的防腐剂,灯光是最有效的警察。”信息透明度的重要性是不言而喻的,“因为资源配置决策在很大程度上依赖于可信、简明和可理解的财务信息(会计信息)。此外,社会公众还利用个别主体的经营成果及财务状况等有关信息进行各种各样的决策(FASB,1973)”。各级主管部门要委托会计师事务所对中外合作办学体的财务状况和经营成果进行年度审计,并对中外双方收益分配的合法性、合理性进行审核,确保双方的合法利益。国家应该以教育产业化的视角制定相关的政策法规,而不应该过分强调教育的事业性,并以此来规范中外合作办学的经营行为。
2.完善中外联合办学体的法人治理结构,健全董事会的决策机制,强化董事会的作用
中外合作办学体法人治理结构的基本内容是对合作体的股东会、董事会、监事会及经理层之间的权、责利关系进行规范,从而解决合作体的不同利益主体之间的利益与风险、激励与约束等问题,建立起合作体的权力机构、决策机构、经营机构和监督机构之间相互独立、相互制衡的高效率的领导制度,确保各方利益的均衡和目标的实现。目前许多办学体虽然按照市场化方式运作,但治理结构不健全、不完善。很多办学体没有代表股东利益的董事会或虽有但名存实亡。应该讲,在合作办学体的治理结构中,董事会处于委托链条的核心地位。董事会组成人员中虽要求中方人员不少于50%,但外方投资者由于拥有控股权,办学过程中的重大问题往往只听命于外方投资者,其大权独揽,使得董事责任淡化,董事会决策程序缺乏独立性,重大决策项目的表决都是按照外方投资者的意图行事,董事会形同虚设,使得外方处于强势地位,中方处于弱势地位。中方管理者一般只是负责日常的教学与事务管理,对办学体的重大事项往往缺乏影响力,这使得中方的权益很难得到有效保证。当中外双方出现矛盾和冲突时主管部门为不影响国家整体的投资环境,往往说服中方作出让步。合作体是由一系列契约关系维系的,合作各方的具体行为目标是不一致的,为实现各方利益的最大化,必须完善中外联合办学体的法人治理结构,健全董事会的决策机制,强化董事会的作用。同时,要加强对中外合作办学的监管,使之能够健康、有序、公平地发展。
3.进一步加强中外合作办学的准入制度,建立合作办学的质量评估机制
教育部对中外合作办学和中外合作办学项目分别实行许可证和批准书制度,并且对所有的中外合作办学机构和项目进行复核,对不达标者依法严肃进行处理,撤销其中外合作办学资格。各级政府主管部门应严格按照《中华人民共和国中外合作办学条例》和教育部规定的中外合作办学基本办学条件的标准依法进行审批。严格执行行政年检制度,进一步强化对中外合作办学的准入制度,确保引进国外优质的教育资源,保障受教育者的合法权益。同时,应建立起对中外合作办学科学的办学质量评估机制。合作办学要有基本的教学条件;开办新专业、新课程要有配套的师资、实验室和图书;教学质量评估要有具体的评价指标。如果达不到要求就要做出限制招生或暂停招生的决定,以督促学校加大资金投入,改善办学条件,满足教学的基本要求。各级教育主管部门在审批新专业时不能只看学校申报的材料,而应深入到学校实地考察。主管部门应加强对中外合作办学教学水平的评估工作,并向社会公布评估结果。每3—5年应对中外合作办学体进行一次教学水平评估。通过评估,以评促建,以评促改,不断提高办学水平。但这些年来,监管部门的监管措施不够具体,对不具备办学条件、教学质量差的学校没有及时出台整改措施,从而使受教育者的合法权益得不到有效保护。
教育部一位负责人曾说,中外合作办学往往要经历引进、嫁接、本土化和国际化四个阶段。从直接引进到实现国外国内的课程嫁接,然后达到课程和师资的本土化,最后向国际化发展,创造出自己的品牌。从这个角度看,我国中外合作办学还有很长的路要走。
参考文献:
[1]蔡海怡。规范管理提高中外合作办学水平[J].中国高等教育,2004,(20):22—23.
[2]贾波。中外合作办学现状及存在的问题[J].燕山大学学报(哲社版),2005,(2):38—41.
