职业教育政策效度

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[摘要]与其他类型的教育政策相比，职业教育政策存在着文本繁荣与实践领域消沉并存的现象。在国家强调必须大力发展职业教育的形势下，职业教育所存在的不少问题依然难以解决，其根源在于职业教育政策的效度不高。本文具体论述了影响职业教育政策效度不高的三个因素：职业教育政策制定中决策主体的价值冲突、职业教育政策的执行效力不高、职业教育共同体关系的疏离。

[关键词]职业教育政策价值冲突执行效力共同体效度

改革开放20多年来，在以经济建设为中心的思想指导下，党和国家高度重视职业教育工作，连续召开全国性的职业教育工作会议，出台了不少促进职业教育发展的文件和决定。但是，与其他类型的教育政策相比，职业教育政策存在着文本繁荣与实践领域消沉并存的现象。即使在国家强调必须大力发展职业教育的形势下，职业教育所存在的不少问题依然难以解决，其原因固然是多方面的，但根源在于职业教育政策的效度不高，而影响职业教育政策效度不高的因素主要有以下几个方面。

一、职业教育政策制定中决策主体的价值冲突

1．教育政策制定的实质。教育政策的制定实际上就是代表政府行使权力的教育决策主体的价值选择。一项教育政策的出台必然面临如公平与效率、长远收益和眼前利益等诸多矛盾，因此，政策问题其实就是价值问题。政策的制定过程其实就是决策主体价值寻求、价值选择和价值实现、价值创造、价值分配的过程，是价值矛盾斗争和抉择的过程。教育决策主体的价值是一个复杂的价值体系，由表及里地反映在主体的元价值、隐价值和显价值之中。元价值是主体的最深层、最高层的价值，反映出一种理想和愿望，体现出公正、公平、合法、有效、以人为本等高于一切的标准；隐价值是主体个人真实而具体的价值表现形式，是决策主体在思考、决策和行动中所秉持的、“习而不察”的价值观，对教育政策具有决定性影响；显价值是教育政策表现出的外在的、人人皆知的价值观。教育政策的制定就是决策主体的元价值、隐价值和显价值彼此冲突和斗争的过程，经过三种价值观的妥协和权衡，决策主体的价值最终以整合后的价值形式表现㈩来。

2．职业教育决策主体的三重价值冲突。就职业教育而言，发展职业教育是实现人的全面发展、实现社会公平、促进经济发展的有效途径，因此发展职业教育成为政府所信奉的价值观，体现着元价值追求。但政府的隐价值是要在短期内达到经济利益的最大化、政绩的最大化和现有资金效率的最大化。然而，一方面，职业教育是一项培养技能型人才的高成本、周期长的教育类型，并且其教育对象是社会的弱势群体，因此，在资源有限的情况下，政府会兼顾社会强势集团的支持从而有效地彰显政绩；另一方面，在当今偏离教育目的的观念指导下，教育成败的评价标准往往是重点中学、重点大学的升学率，并且基本上已经成为影响公众对政府满意度的重要指标。在这种情况下，发展职业教育显然与决策主体的隐价值背道而驰。然而，在我国经济和社会发展以及教育现代化的道路上，又离不开职业教育的有效参与，因此，在决策主体的显价值上，政府必然表现出非常重视的态度，连续召开会议，出台大量的法律法规，政策文本繁荣，但在经费投入、基地建设、证书制度、就业政策等涉及更为深层和复杂的问题时，容易出现推诿责任、规避矛盾的现象，其元价值在隐价值的冲击下出现扭曲，造成职业教育政策的虚假繁荣，出现了职业教育决策主体“为了公平和人本发展职业教育；追求效率和效益忽视职业教育；回避矛盾和责任淡化职业教育的现象”，反映出职业教育决策主体三重价值的冲突。

二、影响职业教育政策执行的因素

1．政策本身的效力问题。政策效力不高必然导致政策执行不力。影响职业教育政策效力不高的原因有以下二个方面：(1)职业教育政策缺少科学性。教育政策的效力来自于教育自身的科学性与权威性。职业教育理论体系的缺失不仅影响着人们正确的职业教育观的形成，而且导致职业教育政策由于缺少科学性而效力不高，带来了政策缺失与执行乏力同时并存的现象。就职业教育法而言，其基本属于“宣言性”立法，法律条文多为原则性的规范，缺少法律应有的强制性效力，无论是从实体上还是程序上都缺少可操作性，因此一直停留在文件里和字面上。比如职业教育法虽然明确了职业教育的法律地位，规定了政府、社会、企业、学校以及个人的义务和权利，明确了职业教育的根本任务、办学体制和管理体制，提出了发展职业教育的方法途径，制定了职业学校的设置标准和进入条件，但均没有相配套的执行性法规，出现了大量有法不依、执法不严、违法不纠的现象。(2)由于职业教育自身问题而造成的政策矛盾。如国家在20世纪90年代制定的有关发展高等职业教育的政策，本意是通过发展高等职业教育拉动中等职业教育的发展，健全职业教育体系，但却实行了“一主三不”即“以学生缴费为主，政府补贴为辅；毕业生不包分配，不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，不再统一印制毕业证书内芯”。在政策制定层面就出现了严重的动机与效果的背离，虽然兼顾市场机制而推进了体制改革，但却在以大力发展高等职业教育为显性目的的政策中，隐蔽性地设置了影响高等职业教育发展的“障碍”；虽然明确职业教育的对象多数是底层社会群体的子女，经济承受能力相对较低，但却让他们在教育“市场化”的道路上先行。(3)职业教育政策的行政力量效力不高。教育政策的效力除了内求于教育政策自身的品质和科学性之外，还外求于体制性的行政力量。但由于职业教育政策大多是在未被社会大众所接受的情况下制定的，因此，其行政的力量不仅效力不高，而且往往还会引起人们的反感而产生消极的情绪，容易敷衍了事，从而影响政策执行的效力。

2．政策执行主体的价值观错位问题。政策执行主体的价值错位必然造成政策的失真。华东师范大学的一位博土生，为了研究教育政策执行问题专门到一个县级教委蹲点研究，参加教委所有的会议，到基层学校调查政策执行的效果。经过三个月的蹲点，博士生发现了一个有趣的问题：县级教委的工作职能就是在中央的政策与地方的现实之间进行“有机”调和，使教育实践既不完全背离中央的政策精神，又不脱离地方的教育发展实际。乍一看似乎十分科学合理，但实际结果就是通过这种“上有政策，下有对策”的“科学执行”，使国家的教育政策出现了失真和扭曲。“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”就是素质教育政策在地方执行中出现失真和扭曲的最典型、最生动的例子。政策执行主体价值观的错位往往造成政策的表面化、仪式化、程序化，使教育政策成为简单的文本拟订与颁布，使教育政策的执行变为简单的应付和摆设。文本拟订以仪式化的呈现遮蔽了教育政策的实践本性，既造成了教育政策资源的浪费，也阻断了教育政策与鲜活的教育现实对话的渠道，丧失了许多从实践中获得修正的机会和理由。实质上，政策执行的过程便是持续与实践进行对话、相互发现与批判并最终达到彼此适应的过程。在过程中化解冲突与不适，达到默契与融通，从而不断地在实践情境的磨砺中提高教育政策的品质，增强教育政策对现实的理解深度和干预力度，从而使教育政策在生动的执行中变得有效。遗憾的是，职业教育政策在执行过程中出现了扭曲，教育政策的自我反思能力变得困乏，这进一步影响了职业教育政策的信度和效力。

3．政策执行者的素质问题。政策执行者的态度、素质与能力直接影响着政策执行的效果。尽管职业教育工作者以极大的热情从事着艰难的职业教育事业，但毕竟由于职业教育的社会地位没有达到与其功能相匹配的水平，所以在职业教育政策执行中仍然存在着一定程度的消极情绪和被动情绪。消极情绪的产生主要是由于政策的执行者与政策的价值或利益取向的不一致，从而使政策不能得到执行者的认同；被动情绪的产生则主要是由于执行者知识结构欠缺、阅历浅薄或视界窄小而造成的政策理解上的困难，限制了执行者对政策内涵的理解程度和贯彻水平，或者是由于素质所限难以寻找出有效的途径、工具、方法或资源来执行政策，表现出政策执行的“力不从心”，同样也会带来政策执行的低效。

4．政策执行的监督问题。监督的缺席和不力也使政策执行失去了约束力量。国家虽然建立了较为健全的教育行政检查体系和学校督导体制，但在具体实施中，职业教育仍缺乏有效的监控机构。虽然我国从2004年开始了第一次职业教育督导工作，但与职业教育发展的需要相比显得较为乏力，而且由于职业教育督导是一个新生事物，督导本身的科学性、创新性和专业化程度还不高，使职业教育督导仍然缺乏合理行使权力的条件。

三、职业教育共同体关系的疏离

1．职业教育共同体关系的疏离。职业教育作为一项事业，本质上是集团活动的产物，是一个必须形成从理论到实践的共同体才能完成的事业。职业教育工作者不仅要在自身的概念系统形成共同的概念范式，更重要的是要在文化上形成一种深刻的认同、体验和交流，从而在思维方式、价值体系等方面形成一种坚不可摧的学术共同体。职业教育发展的共同体包括三个方面：一是理论层，二是决策层，三是实践层。第一，从职业教育发展的实际来看，理论工作者由于队伍、经费、理论基础等原因难以开展本土化的职业教育实践研究，不得不大量地引进外来的概念系统或者进行模式移植，造成了我国职业教育学科自主性的缺失，从而在职业教育发展实践中出现“话语权”的旁落；第二，决策层决策的依据主要是外在的社会需要，其对职业教育自身的规律或难以把握，或“视而不见”，表现出强烈的“社会本位”倾向，对职业教育理论的依赖度低，存在着“自以为是”的倾向，造成了职业教育政策的“科学性”“连续性”以及与其他教育的和谐度不够；第三，实践层一方面表现出一种无所适从的盲目，另一方面又表现出一种抄袭普通教育模式的“自觉”行动，使得人们对职业教育“没有理论”、“不是科学”的认识在职业教育的实践中得到检验和论证，形成了职业教育认识和实践的恶性循环。共同体之间的这种“各自为政”和关系的疏离，造成了职业教育特色的丧失、地位的失落以及话语权的旁落。

2．职业教育的理性发展必须依靠自身文化体系和思维方式的形成。文化的创新是职业教育发展的基础。而职业教育文化体系的形成必须以技术的形成和发展为核心，技术是职业教育生存和发展的基础，因此形成相应的“技术文化”是我国职业教育得以健康、持续、稳定发展的保证。思维方式的革新是人类进步的根本动力，职业教育的发展问题也必须通过思维的创新来实现。思维方式不仅包括思想、理想、信念，而且还包括方法体系——产生激情和活力的动力系统。面对职业教育所存在的问题，只要我们从职业教育的本质特性上引入新的思维，形成职业教育的思想体系、理想信念体系，并形成让共同体认可和接受的范式，职业教育的自主性必然能够得到提升，职业教育的发展才会实现理性和繁荣。

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