国外大学校长权力制衡制度
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摘要：美国大学中存在着相对完善的权力制衡制度，董事会、评议会等在某种程度上对大学校长的权力起着制约与平衡的作用。本文对美国大学校长的权力制衡制度进行分析，以期对解决我国大学中普遍存在的校长及其行政机构权力过大的问题以及平衡学术权力和行政权力的关系等方面有所启示。
关键词：美国；大学校长；权力制衡制度
众所周知，美国大学校长的权力较大，而且美国大学校长没有任期的限制，但校长却很少出现“家长式”的专断管理以及权力无限扩张的现象，大学中也不易出现由于校长个人主观决断的失误而造成全局损失的局面。原因之一在于美国大学中存在着相对完善的权力制衡制度。虽然校长是大学的权力中心，但校长一要对董事会负责，接受董事会的质询、任命与罢免；二要遵从评议会的程序化的制衡，即关于教学和学术的重要决策，应有评议会的决议。本文对美国大学校长的权力制衡制度进行分析，以期对解决我国大学中普遍存在的校长及其行政机关权力过大的问题以及平衡学术权力和行政权力的关系等方面有所启示。
一、美国大学董事会制度
董事会是美国大学的最高决策和最高权力机构，董事会成员很多由校外非教育、非学术人员担任。董事会主要决定学校的大政方针、对外关系和学校的财政、资产等，而对学术事务甚少介入。董事会有权聘任和解聘校长、校长受制于董事会的领导，这是董事会权力能有效制衡校长权力的基础和前提。
（一）董事会权力对校长权力的制约
董事会的权力和责任来自各州法律或法院判决、修正案或者创办者的授权。董事会下设若干委员会和常设委员会，如设备委员会、投资委员会、发展委员会、学术事务委员会、学生委员会等，一般行政管理常设委员会在董事会停会期间董事会的职权，但无权任免董事会成员及大学校长。在多数情况下董事会的许多权力下放给校长执行，与此同时保留其余权力和最终的法律控制权。董事会除了要挑选和聘任校长以外，还要审批大学校长提交的长期规划，决定大学发展的各项基本政策，批准大学的收支预算和基建额度，监督校长使用资金的基本情况，并保证大学的财政公平和透明等，董事会还要监督校长的各项工作绩效。而校长的责任是让董事会清楚地了解他正在执行董事会的政策并在执行董事会授予他的权力，告知董事会他所预料到的将来可能影响大学发展的困难和问题，向董事会提供观察他们工作效果的机会，同时他也有义务倾听董事会的意见，从而使他的工作更好地满足大学的要求。
如果校长要实施办学理念，制定改革和发展大学的各项具体决策和措施，必须得到董事会的批准和认可，并获得董事会的支持。否则，大学校长的工作无法进行下去。比如，筹集资金是大学校长各项任务中的重中之重，如果没有董事会的支持和良好的校园秩序，这个毫无止境的筹集资金的任务是不可能成功的。当然，董事会的每一个成员都需要了解大学的科研项目、教授终身制和学术自由的基本标准，并参与制定投资政策。当然，董事会充当大学咨询者和政策制定者的角色，而不能直接参与大学的微观管理。如果董事成员过分地参与大学的日常事务，那么就会削弱大学校长的权力。
由上可以看出，董事会领导下的校长负责制可以限制大学校长权力的扩张，有效遏制校长擅自运用权力做出不利于大学发展的决策。一方面，由于董事会成员的构成较为多样化，代表着各利益群体的利益，因此对各项决策有一个博弈的过程，决策制定时会权衡各方面的利弊；另一方面，由于董事会有权聘任校长和解聘校长，校长向董事会负责，校长除了董事会授予他的权力之外没有任何权力。135这种关系本身就说明校长的权力是一种受限制的权力。霍尔(Hottle)指出，“董事会对大学有最根本的责任，而校长在董事会的意志（愿望）中实施对大学的管理”。
（二）董事会对校长的支持
董事会权力与校长权力虽有很大的不同，但其根本利益是一致的，因此它们之间虽有制约关系：但在更多的情况下则表现为一种合作关系。大学校长为董事会工作并直接向董事会负责，大学校长的最基本责任就是建立与董事成员的最强有力的关系。马丁·迈克尔森(MartinMichaelson)认为，“校长和董事会之间的鲜明而生动的合作关系是大学高级治理的核心”。他指出，“伟大的校长和董事会的关系”需要双方都具有“专门的知识、洞察力、判断力、义务与责任”，并指出大学校长和董事会之间合作关系的成功取决于“相互让与特权(primaey)”。
董事成员对校长决策的支持对于校长的成功以及任职期限来说都是很重要的。考夫曼(Kauffman)指出，“对于任何大学的利益相关者来说，驱逐一个对大学的董事会充满信心的校长是非常困难的，同时，当董事会已经对校长失去信任时，各利益相关者维持对校长的支持也是非常困难的”。当校长在筹集资金、达到入学率目标、平衡预算、制止危机、提高大学的质量和声誉等方面取得成功时，或者获得了主要的利益相关者的支持时，董事会就更愿意支持校长。董事会成员不喜欢矛盾，在与校长就某些问题出现不一致时，他们对校长的支持就会减弱。当然，董事会与校长之间的矛盾是不可避免的，这时他们需要寻找根源、查出原因，并意识到相反意见的重要性。例如当大学出现了科研项目减少、规模缩小、预算重新分配等问题时，董事会成员可能会有一些消极反应，但只要董事会提前了解了这些问题及其存在的原因，董事会成员就愿意该做校长的后盾。
总之，董事会与校长对大学负有不同的责任，董事会的责任是做出决策(decision-making)，校长的责任是执行决策。正如哈佛大学一位前任董事所说的，“在我看来，一个像哈佛大学法人董事会那样的外行董事的工作内容可以浓缩为；尽你所能保证组织健全、人员得到优化配置以及组织良性运行，但不要试图插手它的日常运转”。尽管在实践中很难划出两者之间的准确界限，但这种区分对于保持他们之间的权力制衡仍然是十分必要的，也是判断董事会或校长行为是否恰当的重要标准。
二、美国大学评议会制度
评议会是美国大学提出和制定学术政策的重要机构，由教授或以教授为主的学术人员组成，几乎包揽了学术事务的决策权，反映了学术权力在大学管理中的作用。虽然美国大学内部有较为发达的科层组织，行政权力较强，但是以评议会为代表的学术权力仍有效地控制着大学的学术事务。
（一）评议会权力对校长权力的制约
评议会是代表和保护大学决策中教师利益的组织，但各个大学的评议会的成员构成有所不同，有的大学的评议会成员包括教授、院长和其他的管理者，有的大学的评议会成员主要由教授构成。大学评议会在各个大学的权力作用也不相同，即便是同一类型的大学，比如都是公立大学，他们在大学内的权力也可能大不相同。如伯克利加州大学和密歇根大学都是公立大学，但伯克利评议会是美国最有权力的大学内的组织之一，而密歇根大学评议会的作用较为温和。密歇根大学教授一般会认为，既然大学由管理者负责，就让他们去做吧；而伯克利大学的教授则对评议会的作用非常重视。这是因为历史环境和大学传统会培育或挫败大学治理中的教师的角色作用。虽然美国大学评议会的成员构成以及在各自大学的作用不同，但大学评议会一般都扎根于学科专业，它们对课程、教师晋升、终身任期制以及学术标准等方面拥有权力。评议会权力的价值追求是保证学术标准得以贯彻，学者所从事的学科得以发展，教师、科研人员的学术权力得以保障。
目前各大学评议会通常被看作教师在大学治理中承担重要角色的组织结构，是大学学术权力的象征。大学评议会有权为了大学教师的利益处理所有教育政策问题，包括招生、学位、毕业证书、认证、课程事务以及研究所和学院之间或者系别之间的关系问题；评议会也有权考虑专业兴趣和教师利益的事情，并且向大学校长和其他相关管理人员提供建议。总之，评议会可以执行大学教师的立法权，有权在董事会同意的前提下根据大学宪章创办任何关于学术问题的立法。
在美国大学中，大学评议会和校长办公室是两个永远相互斗争、相互制约的机构。美国大学一方面存在明显的官僚等级性，是一个等级结构；但另一方面学术力量在学校决策与管理中起到重要作用，大学是等级结构与学者行会组织交织在一起、行政权力与学术权力均衡分配的二元权力结构。校长及其行政机构是行政权力的代表，而评议会则是学术权力的代表。行政领导和教授共同治理学校的模式使得大学校长对学术事务不能专权，评议会的存在是对大学校长权力的一种制约。
（二）评议会与校长的合作
大学校长建立与教师的信任和合作关系是很重要的，虽然校长必须集中于建立与外部利益相关者如捐赠者、立法者、社区领导者、公司管理者等的关系，但是他们也不能忽略建立与教师的良好关系。一般校长任评议会主席，主持召开评议会，评议会决策的事情由校长负责执行。
丹尼尔。珀尔曼(DanielPerlman)在关于校长的普遍经验的报告中指出，校长作为校长候选人时，搜寻委员会(presidentsearchcommittee)会考察他处理学术事务的能力，但是那些在任校长如果参与学术事务却经常遭到大学教师的抵制。实际上，关于大学课程和学生生活的问题通常由教师、系主任或院长等处理，因为处理大学与外部的关系需要校长花费很多精力。为了促进大学的发展，校长必须把教师带进决策过程中，并使预算信息和财政信息透明化。没有一个校长期望每一位教师都支持他，但是，双向的透明信息可以帮助去除怀疑和不信任，这就意味着校长也必须腾出时间来处理与教师的关系。一个强有力的评议会可以通过向校长提供咨询和支持校长的决定来增强校长的权力。
为了和教师之间保持信任，大学校长需要认同学术文化，尊重共享的治理结构，鼓励教师的奉献和参与，向董事成员解释教师的特权。教师对校长的支持程度对一个校长的成功来说是非常重要的，它是校长任期长短的一个非常重要的因素。但是在大学有很多特殊情况，即便教师反对校长，董事会也有可能强烈支持大学校长的工作。校长的任期是建立在大学的质量和声誉提高的基础上的，而不仅仅是由教师的喜好来决定。
总之，评议会和校长及其行政机构的关系十分密切，几乎没有一个副校长过去不是评议会中非常活跃或成绩卓著的成员，而有的副校长卸任后也会再到评议会任职。大学评议会与校长的关系是学术方面的立法机构与行政管理的关系，二者相互合作又相互监督。校长对教师的管理既要避免事无巨细什么都管，也要避免完全放权。校长分配其行政权力和责任，实施管理，目的是为了使教职员工达成共识共同为教育事业奉献自我，实现自身价值。因此，校长在运用权力时，要尤其注意发扬民主，尊重教师个性，尊重学术自由的原则，最大限度地调动每个教职员工的积极性、创造性，提高学校的办学效率。
三、启示
大学的权力体系和结构在长期的历史变革中，深受国家传统文化的影响，既与本国的政治体制密切相关，又受到本国经济因素的制约，因而各具特色。我国的情况与美国不同，但从美国大学校长的权力制衡制度中可以得到某些启示。
虽然美国大学校长的权力很大，但大学的董事会才是最高决策和最高权力机构，不过，董事会并不介入学校的日常行政事务。校长是董事会的当然成员，校长在董事会通过的总体决策范围内自由行使职权，掌握办学的大方向并负责处理学校的重大事务。他既是董事会成员又是学校的代表，在其间起着桥梁作用。但校长不能替代董事会的决策，他由董事会聘任并向董事会负责。评议会拥有主管教学、科研等学术事务的权力，校长一般不干预教授关于学术方面如课程、晋升、终身任期等方面的问题。校长同时也是评议会的成员，并主持评议会，但他在评议会没有决策权。评议会的决策要接受董事会的审查，并由校长负责执行。董事会、校长和评议会之间的关系既保证了校长充分发挥权力，同时也不会使其权力无限扩张。这样，学术权力与行政权力之间既相互统一又具有一定的张力，从而达到以董事会权力和评议会权力制衡校长权力的目的。正如斯坦福大学前校长卡斯帕尔所说，“如果绝对的权力导致绝对的腐败，那么不用担心美国大学校长。他永远不会处于这样的危险境况中，因为他没有绝对的权力”。
我国公立大学实行的是党委领导下的校长负责制。由于国内外大学竞争日趋激烈，而且在办学经费、办学环境和体制等方面存在问题，在我国的大学中，以校长为首的行政机构的权力越来越大，在一定范围内存在行政机构官僚化以及行政权力突出、学术权力弱化等现象，大学校长的权力有逐渐膨胀的势头，这种情况是不利于大学的长远发展的。结合我国的实际，借鉴美国的经验，我国的大学应加强制度建设和制度创新。
一要明确党委和校长的职能权限。在党委领导下的校长负责制条件下，对党委和校长的决策权限做出更加明确的划分，依法建立党委领导的运行机制和各种会议制度，觑范决策和执行工作的程序。从职能上讲，党委侧重于决策，主要负责把握学校的发展方向，决定学校改革发展稳定中的重大事项；而校长侧重于执行，具体负责党委会决议的贯彻落实。另外，党委会的一个重要职能就是监督和制约校长权力的运行，因此，要充分发挥党委的监督约束作用。
二要强化大学的学术权力。根据我国的实际，在我国大学中完全实行教授治校、学术自治是不可能的，但是目前大学要强化学术权力，明确学术事务的决策权的归属。学术委员会等教师组织不应仅仅是咨询机构，应该在重大学术问题上发挥决策作用，并对决策的结果享有监督权。要把代表教师意见的学术咨询性机构或审议性机构转变成为学术决策性机构。同时，大学要有制度化的措施保证教师（主要是没有行政职务的教师）参与大学一切重大决策（例如预算、人事和规划等）的制定。这将在某种程度上构成对校长行政权力的一种制衡。
三要加强民主管理和民主监督制度。学校可以通过各种委员会、领导小组发挥教授在学科建设、教学、科研上的专家作用，在职务聘任、人才引进等学术水平评价方面更要听取同行专家、教授的意见，在与群众生活密切相关的重大决策中，让教师：员工有更多的知情权、参与权。要加强学校政务公开、校务公开并形成制度，建立健全以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，促进民主管理和民主监督的实现。
总之，要把大学内部的组织结构和运行机制，包括组织结构的分层、内部权力体系的构成等都以制度的形式确定下来，使各种利益相关者的职责权限和相互关系都能清楚而明确，并自觉按照制度来执行。这样，各利益相关者将在各自的职责范围内发挥作用，学术权力和行政权力将在相互制约和平衡中发展，最终会实现大学机制的良好运行。
