大学城可持续发展

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[摘要]中国高等教育在全球语境下的发展，迫切要求高校提升内涵建设，扩大办学规模。大学城建设具有明显的经济效益和社会效益，但在建设过程中却存在着土地资源浪费严重、各高校蕴涵着巨大的金融风险、潜伏着“空壳化”隐患和无法实现教育资源共享等问题。为此，要推动大学城产、学、研一体化，大力发展民办教育，建立股份制学校，以保证大学城的可持续发展。

[关键词]大学城；可持续；发展；思索

在经济全球化、科学技术日新月异的今天，世界各国的竞争主要体现科学技术的竞争上，而科学技术的重要基础就是教育。没有教育事业的发展，我们在世界的竞争中就会落伍。21世纪经济报道指出：一种理想沦丧的文化是不可能创造出现代的文明制度，在中国急欲与全球融合跨入现代社会的激变中，作为文化制度基石的教育却仍旧在急功近利的旋涡中挣扎。百年后，我们发现自己似乎还站在一个“零公里”的起跑线上，面对似曾相识的奇特处境。身处农业文明、工业文明与后工业文明三种文化形态挤压下的中国，选择什么作为突围的利器?一个刻不容缓的巨大难题正在等待答案。

一、大学城建设的动因分析

1．教育产业对经济的强劲推动作用是大学城建设的经济动因

教育产业对经济的拉动作用是非常明显的。其对经济的推动作用远远不只是作为扩大内需“三架马车”之一的直接消费，而是带动一系列的相关产业的发展，如房地产、通讯、餐饮等产业。在国外，美国波士顿，大学经济收入已占到城市经济的40％；德国海德堡，学院经济收入已经占到城市经济的65％。美国对50所4年制的大学研究表明：如果大学的预算为1000万美元，则会产生1600万美元的地方消费，创造550个就业机会和岗位。1999年初，亚洲开发银行汤敏等人提出：通过扩大非义务教育的招生规模和提高收费标准等，可以扩大教育消费，拉动经济增长。若在3年内使中国高等学校的招生量增加1倍，从每年200万人增加到400万人，对新增学生一律实行全额自费，并把年平均学费提高到1万元，则每年可多收取学费200亿元，加上增招学生在校的生活学习消费约40亿元，这笔钱所产生的第二轮及以后若干轮的消费、所引发的学校附近的服务业及有关行业的投资消费等，用投资乘数匡算，最初的240亿元可拉动近1000亿元的投资与最终消费，对GNP的贡献每年也可达半个百分点以上。时逢亚洲金融危机，中国试图通过扩大内需来启动经济，当时经济工作一个重要任务就是寻找新的经济增长点，于是这一建议便催生了1999年高校的扩招。大学城建设就意味着新的经济增长点，能够拉动社会固定资产投资，增加就业机会。许多有远见的企业家看准了教育产业的无限商机，纷纷投身到大学城建设当中，或投资兴建大学校园，或投资建设学生食堂和公寓，或通过土地置换搞房地产经营，从而获得巨大经济收益。银行之所以会给高校大量贷款搞新校区建设，也正是看好了学费收入的稳中有升和高教产业的供不应求，风险比较低。正是教育对经济的这种强劲的拉动作用，使得大学城建设伊始就充满着浓重的经济色彩。

2．政府部门的积极规划、运作是大学城建设的直接推动力

大学城建设能够扩大高等教育供给，提供更多的优质教育资源，为社会的可持续发展提供智力支撑、人才保障；能够实现教育资源的共享，降低办学成本、优化教育资源配置，提高办学质量，走出一条“集约化”办学之路；能够创新高校产学研合作，形成科技创新聚集效应和产学研一体化，促进高校科技链与城市产业链的衔接，加快高新技术产业化的进程；能够大力推动区域经济的发展，加速城市化进程，围绕推行高校后勤社会化，带动关联产业，增加社会就业，增强城市的综合竞争力；能够提升大学、城市的文化品位，优化城市投资的软环境，吸引更多的资金参与城市的建设，促进区域经济的发展。基于大学城建设自身所蕴涵的重大价值，各级政府纷纷出台种种优惠政策，尤其是大学城的建设用地政府以行政划拨的方式而非市场机制优惠提供给各高校，积极争取、规划和运作大学城建设项目。大学城建设的初衷在于整合教育资源、实现教育资源的共享、优化教育资源的配置，从根本上解决高校“大而全”、“小而全”、“条块分割”的问题，减少重复低效投资，使学校规模效益更好，专业和学科建设拥有更好的发展基础。从大学城生成的方式来看，有自然生成和主动构建两种模式。所谓自然生成是指大学按照市场的法则和高等教育发展的规律逐步自然发展而成。西方大学城的产生主要靠这种方式。如美国的波士顿，英国的牛津、剑桥等大学城，它们都经过百年以上的历史自然形成。主动构建是指政府和学校积极主动地根据市场和教育发展的规划建立大学城。如美国的密苏里、日本的筑波大学城等，它们是二战后随着高等教育的迅猛发展，由国家、地方政府、高等院校和企业等多方合作而共同构建的。西方国家大多数大学城都是自然生成的，即使是主动构建的大学城，其推动力主要是高等教育发展的需要，政府的推动只是这种力量的外显。而我国的大学城建设是政府和学校的主动行为，基本上由政府发起、行政指令推行，通过大大小小的开发公司进行市场化运作，在短期内迅速发展起来，带有明显短期化行为和功利主义色彩。

3．高等学校自身事业发展的需要是大学城建设的源动力

美国教育学家马丁·特罗的“三段论”——高等教育要“从精英化走向大众化，再走向普及化”。2000年以来，中国高等教育毛入学率以每年平均两个百分点的速度增长，从2000年的11％增至2004年的19％。高等教育规模已经超过美国，跃居世界第一。统计显示，截至2004年，全国各级各类高等教育在校生总数超过2000万。从1999年开始，江苏省在全国率先扩大高校招生规模，年平均增长率超过20％。1995年，江苏省普通高校当年招生数为6.7万人，录取率为47％，在校生人数为21.9万人。到2004年招生数已达31.4万人，录取率达76％，在校生为106.3万人，分别是1995年的4.7倍和4.85倍。在全国各省、区当中率先实现了由精英教育向大众化教育的历史性跨越。高校扩招使许多学校出现生存空间紧张的现象，为缓解高等教育大众化与高校现有资源之间的矛盾，扩展学校的办学空间，增加高等教育容量，高校纷纷向政府提出增加用地的要求，建设新校区或分校。高校扩招这种强劲的发展势头，导致教育资源出现了严重的不足。一些高校处于大城市的中心，原校区占地面积小，基础设施老化，校舍面积、教学实验用房和学生宿舍严重不足，只好将部分学生安排在校外住宿，给学校的教学、管理和学生生活带来诸多困难。南京师范大学鼓楼老校区占地仅有400亩左右，而在校学生人数达38000多人，这么狭小的办学空间是难以适应学生规模急剧扩大和学校现代化建设的需要的。同时，高校扩招所产生的经济效益对各学校具有较强的吸引力，谁拥有足够的办学空间，谁就可以吸纳足够的生源，在高等教育市场化的情况下，其规模经济效益才能凸现。在世界经济一体化不可逆转的发展趋势下，如何使高等教育顺应教育国际化和产业化的时代潮流，扩大国际交流与合作的范围，加快提升高等教育国际化和产业化发展的水平，已成为高等教育面临的重要任务之一。中国高等教育在全球语境下如何占据有利位置，以迎接全球化的挑战，都迫切要求高校提升内涵建设，扩大办学规模。由此可见，高校现实和长远发展的需要，是大学城建设的源动力。

二、大学城建设的问题分析

1．大学城规划用地规模过大，大量圈占土地，土地资源浪费严重

一场被称为“圈地运动”的大学城建设热潮席卷全国，全国已有50多个已建或在建大学城。我国大学城的建设始于2000年的河北廊坊东方大学城。此后，各地的大学城纷纷上马，越建越多，越建越大。长沙岳麓山大学城规划用地44平方公里，郑州大学城50平方公里，武汉大学城50平方公里，广州大学城约43.3平方公里。南京更是宣布投入50亿元巨资，打造全国最大的仙林大学城，规划占地约70平方公里。在大学城建设过程中，各高校间相互攀比、盲目跟风、贪大求高，校园规划和建设一味追求高标准，有的学校本身规模并不大，却圈起了上千亩地。与其说是为了未来的发展，不如说是利用国家对于教育用地的优惠政策“跑马圈地”。大学城应该是由大学密集而发展为“城”，而现在所谓的大学城都是先有“城”，然后再“请”大学往里面进驻，大学由政府主导被动发展，不符合教育发展的规律。有不少学校圈地之后，却又长时间闲置不用，导致土地资源的浪费。江苏国土资源厅提供的数据显示，河海大学在占地997亩的新校区建设基本完成之后，又征地3200亩；东南大学在征地1000亩之后，又征地3000多亩。江苏省人均耕地不足一亩，低于全国的平均水平1.4亩。动辄几百、上千亩地征地建设新校区，将导致我们赖以生存的土地越来越少。大学城的兴建本质上是为改善高等教育的办学条件，形成一个院校密集、具有良好校园文化氛围的教学环境，进一步促进教育事业发展。但它却演变成又一轮类似“开发区热”的“圈地风”，大量占用耕地搞开发。在全国已建的50多个大学城用地中，绝大多数为农用耕地。土地是不可再生的稀缺资源，中国是个农业大国，土地是农民生存的依托，这种大量占用耕地的行为是短视的非持续发展的行为。按照国家规定，经营性用地采用市场运作机制，一律采取招标、拍卖等方式出让，开发商从政府手中得到低价土地几乎不可能。但若以兴办教育、建大学城为名，则可从政府取得价格低廉的划拨土地。各地大学城普遍以行政划拨方式供地，这些土地中相当部分变成了商业经营性服务用地。东方大学城首期规划的1万余亩用地中，高尔夫球场竟占了6640亩地，城中有别墅、度假村、美食街，甚至还有夜总会。从大学城建设的实践来看，高校用地在审批程序上存在着问题。各高校直接向上级主管教育部门上报，部属的报部里批，省属的报省里，国土资源管理部门甚至不能直接干预，这直接导致了大学城用地审批的混乱局面。国土资源部土地利用司人士强调，做任何事情必须严格按照国家的法律法规办事。政府部门不能带头违法，好事要办好，千万不能好大喜功，把大学城搞成“”。

2．大学城建设中各高校蕴涵着巨大的金融风险，资金链脆弱

《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，全国各地很多高校为参与大学城建设，向银行大量举债，有的高校贷款竟高达10亿元至20亿元，目前高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。国家审计署2004年对杭州、南京、珠海、廊坊4座城市“大学城”开发建设情况的审计调查结果表明，银行贷款占建设计划投资的近1/3，而实际取得银行贷款占已筹集到的建设资金的59.42％。在高校大规模扩张引起教育贷款强劲需求的情况下，商业银行普遍认为，教育是国家重点扶持的产业，又有政府的担保和支持，高校还贷不存在任何问题。银行是基于学校贷款、政府埋单的想法，才对高校贷放巨额款项，是银行追求自身利益、规避风险的一种投资行为。长期以来，我国高校主要依靠国家财政拨款办学，习惯于无偿使用资金，对银行贷款资金的有偿性认识不清，缺乏资金成本概念和财务风险意识。在计划经济体制下，高等学校完全由国家包办，根本没有市场竞争意识，没有危机感。随着市场经济的完善，教育产业化在高校的不断深入发展，高校开始向社会自主办学的法人实体迈进。资金来源日益多元化、市场化，但高等学校还不能很好把握资金管理中的财政主体与财务主体的双重属性，往往认为财政拨款、银行贷款都是国家的钱，在使用上没有区别。但事实上，银行贷款是学校的负债，必须按贷款合同偿还本金和支付利息，学校使用贷款需要支付资金成本，存在着财务风险。大学城建设过程中，很多高校对自身经济承受能力缺乏足够的考虑，或者虽有考虑，但将希望寄托在政府身上，导致贷款规模过大，有些高校不要说还本，连付息都感到压力很大；同时，盲目利用贷款上项目、铺摊子，贷款投资效果差。有的学校一座体育馆就投入近一亿元资金，如果闲置不用，每一分钟就需支付近十元的代价；更令人忧虑的是，财务风险意识还尚未进入高校管理者的头脑中。对于实行任期制的高校领导者来讲，为了大学城“政绩”工程而不顾后果的大量贷款，极可能出现“一任校长出政绩，几任校长还贷款”的现象，高校财务管理面临着前所未有的风险。大学城项目大多数还款来源都是政府的教育资金，也就是说建大学城从银行借来的钱，最终要由政府来还。事实上，最终的还贷压力已经直接或间接地体现在全体教职员工和学生身上。一旦资金链断裂，后果不堪设想。

3．大学城建设规模与未来人口结构之间存在着矛盾，潜伏着“空壳化”隐患

为适应我国高等教育的不断发展，高校建设的规模也在不断扩大，大学城建设方兴未艾。在全国大多数省份中上马大学城的少则1个，最多的达到了7个。目前大学城多分布在经济发展水平较高的区域，如东部的京津唐、长江三角洲、珠江三角洲等区域。建设规模越来越大，占用土地十分惊人，投资额也非常可观。如廊坊东方大学城投资达50亿，宁波市高教园区投资32亿，南京市仙林大学城投人50亿，广州大学城投资高达120亿元。在大学城中，有着世界各国罕见的超级校园，有着世界高校中罕见的超高层建筑，有着豪华的餐厅。由于一味追求规模与高标准，一些地方政府对大学城建设的必要性、基本条件、长远规划缺乏应有的论证。随着我国人口结构的变化，一些中小学已因生源不足开始撤并，高校难免会出现招生不足、教育资源过剩的情况。即使是现在，大学城许多高校的教育资源也是大量闲置。以江苏省为例，从1982年开始，江苏人口年龄结构发生了较大的变化，少儿人口比重持续下降，老年人口比重上升较快，在进入成年型人口的同时，开始向年老型人口过渡，并于1986年在全国率先进入老年型。据推算，2004年，全省总人口中0～14岁人口为1213.73万人，占16.33％；15～64岁人口为5422.01万人，占72.95％；65岁及以上人口为796.76万人，占10.72％。据专家预测，2008年开始，高校招生人数将呈现下降趋势。而根据江苏省教育厅披露的材料，2002年以来，江苏7个大学城和高校园区建设将征地3万多亩，建设800多万平方米校舍，总投资180多亿元。而大学城建成后将容纳60万大学生，江苏全省每年的高考录取人数仅20多万人，其中的25％的学生考到外省高校就读。由于缺乏长远规划，随着大学城规模的不断扩大，使得大学城潜伏着“空壳化”危机。大学城的建设成功与否，很大程度上取决于其战略定位以及据此而制定的发展规划目标。大学城建设是为顺应高等教育大众化战略，适应高等教育产业的市场需求，为促进经济和社会的发展。一些地方政府对大学城建设的必要性和基本条件缺乏应有的论证，对大学城定位不准，草率从事，好大喜功，以致于大学城越建越大。

4．大学城建设过程中。各高校各自为政，缺乏统一规划，无法实现资源共享

大学城的建设，有利于有效地整合高等教育资源，使之集中化、规模化，从而更好地适应未来教育发展规模上的需要。但从目前的情况来看，大学城的聚集效应还远远没有得到充分发挥，各大学之间还是各自为政，没有形成真正的优势互补和资源共享。同时，在新校区建设中也出现了重复建设的现象。地方政府将高校集中起来建大学城的一个重要目的就是为了实现教育资源的共享、减少重复建设，使图书馆、体育馆等设施在各高校间共用。同时，树立开放式办学的理念，通过大学图书馆、体育场馆等设施资源的社会共享，提升整个城市的文化品位。通过教育产业的引进，推动产学研一体化，促进高校科技链与城市产业链的对接，加快高新技术产业化的进程。但是在实际建设过程中，资源共享难以实现。大学城里各高校新校区仍是一个独立的“小社会”，自成一体，“五脏俱全”。如南京仙林大学城中的各高校均建有图书馆、体育馆等设施，一座图书馆或体育馆多则投入上亿元，少则几千万元。即使有些大学城在硬件上勉强实现了共享，却仍没有实现诸如教师互相聘用，学生互修学分等软件上的共享。大学城与所在城市不能有机地融为一体，许多教育资源不能向公众开放，服务于社会；各高校的科研成果也不能顺利地转化为产业成果，振兴区域经济，不能形成产、学、研的良性互动。大学城要实现可持续的发展和高效率的运营，必须建立教育资源共享的运行机制。从大学城内部层面来看，教育资源共享主要是指大学内部的各个学院间、大学与大学间形成的硬件和软件方面的资源共享，优化教育资源的配置，有效提高教学和科研的效率。从大学城外部层面来看，教育资源的共享是指大学与城市之间有机地融为一体，大学的图书馆、体育馆、艺术馆等设施要向社会开放，与市民共享；大学的科技成果与城市产业链之间要形成良性互动，加快科技成果的转化步伐。大学城要实现可持续的发展，就必须实现教育资源的充分共享。

三、大学城可持续发展的路径分析

1．利用教育产业的优势，推动产、学、研一体化。是大学城可持续发展的重要支撑

依托于高等学校比较成熟的研究成果和人才优势，可以大大降低产品初创期研发的成本和风险。产学研一体化的实质在于利用这一优势，在大学城建立起开放的合作机制。产学研的有机结合最早可以追溯到二战期间的美国，由于战时军事科研需要，高等学校开始与工业界联合承担政府研究项目，战后，这种关系得到了进一步加强。在发达国家，高等学校与工业界的联合被认为是国民经济发展的重要因素。1951年，美国斯坦福大学开辟了学校工业园，使教学活动、科研成果与工业园的发展双向互动，彼此推进，最终形成了世界一流的技术和知识密集型工业开发区——“硅谷”。后来，美国的麻省理工学院、英国的剑桥大学等，也在20世纪80年代开始了产学研一体化的尝试，开辟了一些既有社会效益，又有经济效益的研究项目，如新型材料的运用、人工智能的研究和发展、生物化学的广泛应用等。高等院校要充分发挥自身的优势，可以通过产业化经营的方式如自主创新、产品研发、成果转让、合同研究、专利出让、联合科研、联合培训等，使我们的智力资本转化为现实的生产力。如广州大学城通过鼓励科研机构、高校与企业联合建立实验室、工程中心和科技开发基地，加强科技联合攻关，突破了一批核心技术和关键技术。在大学城建设规划时，必须充分重视雄厚的教育产业基础必然会为高新技术产业提供强大的智力和技术支持这一问题。在大学城的定位上，应该以发展高新技术产业作为一个重要目标，以进一步发展和强化教育产业，形成以科技教育机构、高新技术产业和高智力人群密集为特征的中央智力区，着力引导建设研发基地、销售基地。日本、美国等发达国家所谓的“工业空心化”，即生产制造企业和企业部门纷纷移向海外，而研发基地和公司总部却极少移出，其实质是将工业经济转移出去，留住并加强知识经济。形成教育、研发、生产一体化的产业链，是大学城可持续发展的重要保证。大学城在人才、技术等方面具有得天独厚的优势，可以极大地提高高新技术产业的研发和创新能力，加快科学技术转化为生产力的速度，推动城市产业升级换代。同时，高校科技链与城市产业链的衔接也将带动高校及人才的发展，为大学的发展提供充裕的资金，为高校科技研究成果的转让提供场所。南京仙林大学城规划时就将高新技术产业的发展考虑在内，将建大学城与科技园区合为一体。科技产业园内将主要安置国际知名大学和国内著名高校、科研机构以及IT、IC、生物医药等高新技术密集型企业和研发中心。科技园区与高教园区将被联成一片，以智力密集的高校园区为依托，科技产业园区将成为南京促进高新技术成果转化的重要基地，并带动大学城周边地区的发展，形成一个高新产业的发展带，加速南京高新技术产业的发展。

2．明晰教育产权，大力发展民办教育，建立股份制学校，是大学城可持续发展的重要基础

美国当代著名经济学家弗里德曼(MiltonFriedman)在1955年的《政府在教育中的作用》一文中就指出，公共教育制度缺乏必要的市场竞争的约束，效率十分低下，教育资源配置不合理，导致资源的浪费。要改变这种状况，唯一的出路就是走教育市场化的道路。

现代产权经济学认为，产权一旦明晰，客观上使得产权主体的责、权、利有机的统一起来，对约束和规范经济主体的经济行为将产生一定的积极作用。高等教育、尤其是优质高等教育资源，由于其发展满足不了日益高涨的教育需求，已经成为一种稀缺性资源，因此，明确界定教育产权，对实现高等教育的可持续发展是非常重要的。我国高校传统上属于国家的事业单位，虽然所有权明确但产权不清楚，产权的代表者也不明确，实际上造成了高校内很难有人对所有者负责。教育产权主要是指学校及其他教育机构的财产权，包括学校和教育机构财产的使用权、占有权、支配权、收益权和处置权等。要优化教育资源配置。最主要的途径就是通过教育产权明晰来实现。一些公立高校创办的民办二级学院教育产权混沌不清。这种办学类型，目的是利用公立学校悠久的办学传统及在当地享誉盛名的优势，充分挖掘名校的教育资源，引入民办教育收费与管理机制，从而拓宽办学资金来源的渠道，解决社会对优质教育资源需求的矛盾。但在实际运行过程中却产生了许多负面影响，突出体现在破坏了教育竞争的公平性。公立高校所办的二级学院同样采用市场化收费标准，但却可以无偿使用公立学校的教育资源从而大大降低了办学成本。它们在与纯民办高校的竞争中，一开始就取得了绝对优势，从而挤压了民办高校的发展空间，也抑制了社会资本对教育的投入，也为将来民办学院成为一个产权明晰的股份制大学带来很大困难。因此，要加大对入驻大学城学校的改革力度，大力推进管理体制、运行机制和办学模式改革，探索国有民办、公有民办、民有民办的路子，让学校在招生、收费、人事、教学以及国际交流合作方面进行改革试点。大学城要引进国外和港澳台教育机构与国内大学联合办学，使大学城成为国际教育交流的窗口。曾指出：“先有哈佛、后有美利坚合众国。这说明了哈佛在美国历史上的地位。”众所周知，哈佛是一所私立大学，人们熟知的美国长青藤联盟中的名校，像哈佛、耶鲁、斯坦福等都是私立大学。因此，要在大学城兴办股份制学校，实现高等教育股份化。教育股份制是指以入股融资取得社会资本的使用权，以持股份额分配利益和承担风险，以招聘名校长并实行科学化管理来进行教育、教学活动的一种制度。开创教育股份制办学先河的是1997年浙江的“椒江书生教育实业有限公司”和“书生教育集团公司”，而重庆海联学院与澳大利亚Amnet公共上市公司正式在澳大利亚成功上市。高校通过股份制办学，可以多渠道筹措教育经费，促进高校资产重组，实现资源有效配置，使优质学校采取多种形式扩大优质教育资源，优化高等教育结构。

3．建立健全大学城管理制度，是大学城可持续发展的重要保证

大学城要实现可持续发展，要实现各高校资源的优化配置与共享，就要不断健全和完善大学城管理制度。东方大学城的运转采用的是政府支持、企业投资、市场化运作、社会化服务的全新模式，这是经过了充分研究和论证的前所未有的开创性的全新机制，避免了过去“小学校、大社会”所带来的种种弊端，是一种可以实现高校一心一意搞教学，而所有的后勤服务工作完全由大学城来承担的理想机制。同时它还为建设更为合理的后勤服务体系、更好地整合教育资源创造了有利条件。大学城管理模式的典型是成立大学城管理委员会，负责处理大学城的公共事务，协调各大学、科研机构、产业部门、交通安全等有关事务，并对各大学、科研机构、产业机构进行监督。大学城管理委员会应该由代表国有投资主体、社会投资主体和各办学投资主体的利益相关主体组成。管理委员会与各高校均为一级法人，对大学城建设要进行统筹规划，同时要兼顾各方的利益。管理委员会要对大学城的建设与管理制定发展规划和年度计划；要对政府投入的国有资产保、增值负责；要对大学城发展、管理等重大事项(包括资产运作)决策；要协调大学城与学校、学校与学校、大学城与所在城市的关系；要在宏观层面上协调各个利益主体之间的利益关系，保证资源共享的实现。