大学制度改革管理

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[摘要]目前世界范围内，制度改革已经成为大学改革的主旋律。与过去单一因素主导的大学制度改革模式相比，今天的大学制度改革更多的由多种因素综合决定。除此之外，大学制度改革模式还呈现出了从单一化到多样化，从依附到自主，从消极到积极的发展趋势。

[关键词]大学制度；制度改革；改革模式

大学制度改革是近年来高等教育改革中最为核心的部分。纵观纷繁复杂的大学制度改革，有哪些一般性的东西值得我们注意呢?又有哪些发展趋势值得我们关注呢?

一、目前世界范围内制度改革已经成为大学改革的主旋律

检阅现有高等教育文献，可以发现，20世纪80年代以来，“大学制度”开始成为高等教育研究中出现频率最高的关键词之一。在大学发展的漫长历史进程中，大学制度问题并非一直是大学发展中的重点。相反，相当长的时期内，大学制度本身并不成其为问题。早期对于大学的研究甚至很难上升到组织层面，而是更多地局限于“机构”内部一些细枝末节的问题。当然，这种现象的存在并非高等教育研究所独有。整个人文社会科学界对于制度的关注也只是晚近的事情。以今天人文社会科学中的显学——经济学为例，其早期的研究通常以为土地、能源等是经济发展的根本决定因素，其后人力资本的盛行，使人们开始重视教育在经济发展中的重要作用。直到1973年诺斯在《西方世界的兴起》一书中才郑重指出：有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展是西方世界兴起的真正原因所在。此后，经济学研究才开始重视制度对经济发展的重要作用。诺斯之后，以科斯、德姆塞兹等为代表的新制度经济学得到了快速发展。目前“制度分析”已成为整个人文社会科学领域的重要分析框架。以至于在今天“制度”本身已经成为一种“主义”，即所谓新制度主义。

众所周知，世界范围内大规模的高等教育研究兴起于二战以后，至今不过半个多世纪。在这半个多世纪的时间里，伴随着高等教育的大发展，高等教育研究也获得了快速的发展，并迅速地成长为一个新兴的多学科研究领域。回顾这几十年来的高等教育研究史，可以发现高等教育的改革实践与高等教育研究的关注点之间存在着惊人的一致性。首先以国内为例，在我国，高等教育研究兴起于20世纪80年代。随着学科“草创”的结束，高等教育研究中问题意识日益明显。20世纪90年代以来，伴随着新制度主义思潮的盛行，高等教育研究中关于制度的讨论开始逐渐成为一种不可阻挡的风气。通过中国期刊网进行检索可以发现，从1994年起(部分刊物回溯至创刊)截止到2005年底，以“大学制度”为检索词检索“篇名”可得相关文献607篇，以“现代大学制度”进行检索可得138篇，以“教育制度”进行检索可得相关文献2146篇，以“高等教育制度”进行检索可得327篇，以学校制度进行检索可得635篇，以“现代学校制度”进行检索可得86篇。如果不以“篇名”而以“关键词”进行相关检索，相关文献还会更多。除此之外，这一时期尤其是近几年里还产生了大量与此相关的硕博士论文与专著。仅博士论文就有很多。如高桂娟的博士论文《现代大学制度演进的文化逻辑》(华中科技大学，2003)，张俊宗的博士论文《现代大学制度：高等教育改革与发展的制度回应》(华中科技大学，2003)，马廷奇的博士论文《大学的组织变革与制度创新》(华中科技大学，2004)，胡赤弟的博士论文《教育产权与现代大学制度构造的相关性》(厦门大学，2004)，崔玉平的博士论文《高等教育制度创新的经济学分析》(北京师范大学，1997)，王建华的博士论文《第三部门视野中的现代大学制度》(厦门大学，2005)等。与这种研究的热潮相对应，20世纪80年代以来，我国高等教育改革的实践也始终是围绕着大学制度改革在进行。从早期高等教育与市场经济关系的讨论到后来高等教育体制改革的初步完成；从条块分割的取消到高校大合并的启动；从《高等教育法》的出台到《民办教育促进法》的诞生；从早期的“211工程”到今天的“985计划”等等，可以说大学制度改革一直是我国高等教育改革的主旋律。

如果将研究的视野放宽，可以发现在世界范围内大学制度改革同样是目前大学改革中的主旋律。这方面的案例很多，从早期英国的撒切尔主义所推动的公立大学“私营化”到美国里根总统新联邦主义所引发的高等教育商业化；从早期高等教育的市场化、产业化到今天的第三部门化；从WTO体制下英语国家高等教育的“服务贸易化”到日本国立大学独立行政法人化；从拉丁美洲公立大学的衰退到欧洲传统福利国家私立大学的兴起；从以美国凤凰大学为代表的营利性大学的公开上市到英国政府关于无边界高等教育概念的提出；从以信息技术为平台的虚拟大学的出现到伯顿·克拉克对于欧洲创新型大学的研究等等。可以说，这一系列的变革甚至于“革命”无不是围绕着大学制度而展开。在这种背景下，可以说大学制度的变革已经成为整个大学改革中的最重要的组成部分。那么，为何在今天大学制度的改革会显现如此重要，会变得如此突出呢?

笔者以为，这种情况的出现，一方面体现了新制度主义的影响，反映了社会转型时期社会变革对于大学变革的牵引作用，另一方面，它可能更为深刻地体现了大学自身发展的内在逻辑。换言之，大学发展到今天，其制度已经出现了某种潜在的“瓶颈”，对大学的进一步发展产生了强有力的约束。尤其是目前世界各国普遍存在的公立大学制度甚至于可以说已经到了非改不可的地步。在这种情况下，随着政治、经济条件的成熟以及科技手段的不断更新，大学制度需要变革的外部动力已基本具备。除此之外，面对外部要求变革的压力，大学本身对于制度危机的反思，也对于大学制度改革产生了至关重要的作用。与历史上的历次大学制度变革相比，近年来的以制度改革为核心的大学改革很少遇到来自大学本身的激烈反抗就是一个明证。当然，就目前而言，兴起于上世纪80年代的这一波大学制度改革的浪潮何时才会结束，将以什么样的方式结束，现在还很难判断。但可以肯定的是，大学制度改革的趋势已经日趋明朗，即以柏林大学为代表的近代大学制度在今天已经面临日益严峻的挑战，现代大学制度的建立已经成为一个不容回避的选择。在这历史的转折关头，哪一个国家最先发展出独特的现代大学制度，哪一个国家就将赢得学术发展的主动权，就有可能成为下一个世界“学术中心”。

二、大学制度改革模式是多因素综合作用的结果

大学制度改革模式与大学制度改革的动因之间存在着密切关系。不同的动因可以决定不同的模式选择；不同的模式选择背后往往隐藏着不同的动因。但这样讲，绝不意味着每一种动因都必然对应着一种大学制度改革的模式。相反，大学制度改革的模式往往是多因素综合作用的结果。不过，尽管如此，这种综合作用并不排除在大学制度改革历史过程中，某一因素尤其是外部因素可能占据主导地位，甚至于决定某一大学制度改革的模式类型。比如在国家主导型改革中，改革通常伴随着重大的历史转变，或者“通常由重大危机所激发，并且由正规学校决策系统之外的力量实施”。这种概念曾被北村(Kita-mura)和卡明斯(Cummings)称为大学改革的“猛击”(BigBang)理论。在这种激进的改革模式背后往往就隐藏着政治或经济的主导动因，这种动因的存在直接决定了这种模式的特点。而在大学主导型的制度改革模式中，往往并不存在重大危机或文化传统的全面动摇。这种改革的动因一般主要在于大学系统内部，往往是大学为了适应外界环境变化，逐步积累新的机能而摒弃旧的机能。其改革的动因往往是内部的学科、教授或校长等综合作用的结果。如19世纪后半期美国工农业迅速发展，急需大批专业技术人才，为了适应这一需要，当时的哈佛大学校长艾略特就率先在哈佛大学实行了选修制。实践证明，选修制的实施既满足了学生的多种需要，又适应了社会经济发展的需要。

就目前而言，大学制度变革的模式选择通常情况下都是多因素综合作用的产物。“一项改革方案的推行如果具备了各方面的主客观条件(诸如改革者和改革所涉及的人员的积极性和心理准备、资金的充足、社会各界的支持等)，那么这项改革就不妨采取相对的突进的方式，使之一气呵成或一步到位。如果这些条件不具备或不完全具备，则需以渐进方式推进，在改革过程中逐步创造条件以达到最终目的”。基于大学制度变革的这种多因素的复杂作用，塞里奇认为：在高等教育领域，政策实施的难度因系统的内在复杂性和“底部沉重”性质而加剧；诸如“大学是保守的”、“学术界阻止变革”、“适当的财政资源是成功的主要条件”、“高等教育的改革只能渐进地、缓慢地进行”之类的简单答案，不能阐明学术变革的动力学，特别是不能说明改革的有限成功。复杂的系统要求提供多种多样的和复杂的答案，从而有助于形成政策的观点，有助于探索改革和变化的各种维度之间的相互作用。不过，客观而言，即使在理论上我们对于大学制度变革的复杂性有了充分认识，对于影响大学制度改革模式的内外部动因有了清楚的了解，但在实践中，在具体的政策制定上，仍然难免出现简单化倾向。问题的根源一方面在于，影响大学制度变革动因的复杂性，动因之间相互作用机制的模糊性；另一方面则在于政策本身关于操作性与可执行性的要求。

三、大学制度改革模式发展的一般趋势

在关于教育改革模式的相关研究中，已有学者指出，目前教育改革模式呈现出以下几种值得注意的发展趋势，即从单一化改革模式向多样化改革模式发展；从归纳性改革模式向演绎性改革模式发展；吸收新成果，促进模式现代化。那么，大学制度改革模式的发展趋势如何呢?笔者以为，大学制度改革模式在发展趋势方面有与教育改革模式发展趋势一致的地方，也有其特殊之处。未来时期大学制度改革模式的发展趋势主要体现在三个方面。

1．大学制度改革模式从单一化走向多样化

作为整个教育改革的一部分，大学制度改革模式呈现出与整个教育改革模式发展相一致的地方，即改革模式开始从单一化走向多样化。在大学早期的历史上，往往一种改革模式可以主导大学制度变革几百年，但在今天新的改革模式开始层出不穷。不同国家、不同大学在大学制度改革中都一直在不断地推陈出新，今天的大学已经在面临着“从未要求它进行过的变革与革新”。比如近代以来在大学制度的变革中政治或行政因素一直居于主导地位，在这种情况下政府主导型的大学制度变革为世界各国普遍接受。但在今天，由于受到经济、文化等其他多种因素的影响，大学的制度改革已经表现出了强烈的“去政治化”倾向。在改革模式的选择上，政府主导也开始被多元化的变革模式所取代。作为这种发展趋势的一种体现，昔日风行于世界各国由政府出面组建的各种“改革指导委员会”或“规划委员会”等已逐渐被以民间方式组成的各种高等教育中介组织所替代。总之，在大学制度改革模式的发展趋势上，运用不同的改革模式，进行不同的改革，在今天已经逐渐成为人们的一个共识。今后随着教育改革的深入发展，大学制度改革的模式也将更加多样化、综合化。

2．大学制度改革模式从依附走向自主

历史上，大学的命运、大学制度的变革经常受到两股力量，即政治与经济的左右。其结果，大学制度改革的逻辑经常打上政府改革或企业改革的烙印。这方面，公立大学制度与福利国家、新管理主义与大学企业化等都是很好的案例。在福利国家制度下，政府通过财政手段，几乎完全控制了大学；而在新管理主义的影响下，大学制度改革则几乎完全被企业的逻辑所俘获。但大学与政府、企业之间有着本质的不同，运作的过程中，它们也理应遵循不同的制度逻辑与治理系统。既便在最终的目的上，政府、企业与大学都要服务于国家的利益，但服务的方式、服务的途径也有显著不同。

针对大学制度变革过程中所体现出的这种强烈的依附性，目前已有许多学者进行了深刻反思。2001年著名学者德里达教授访问中国时便提到了所谓“无条件大学”的重要性。德里达认为：“大学不仅仅是研究场所，不仅仅是谈论工业、商业和由国家确定的场所。大学与所有类型的研究机构不同，它原则上(当然实际上不完全是)是真理、人的本质、人类、人的形态的历史等等问题应该独立、无条件被提出的地方，即应该无条件反抗和提出不同意见的地方”，“大学不光相对于国家是独立的。而且相对于市场、公民社会、国家的或国际的市场也是独立的”，“大学必须有一个调节的理念。这就是不惜一切代价、无条件地追求真理”，“大学有义务象建立权力那样建立独立性”。应该说，德里达关于“无条件大学”的论述极为深刻，某种意义上，它为未来时期大学制度改革模式的发展指明了方向。

未来时期大学制度的改革，一方面必须“超越一味的经济考虑”，绝不能以企业制度为模板来“克隆”大学制度。真正的大学制度必须“注重深层次的道德和精神问题”，而与“利润”无关，更不是一个简单的时间概念。另一方面，大学制度必须摆脱政府制度的消极影响。正如“公共企业即是‘公共的’(政府部门)又是‘企业的’(营利部门)；其结果，由于政府与市场之间的内在冲突，从而导致了公共企业的效率低下和普遍存在的责任问题”。传统上的大学，尤其是公立大学也一样，往往既是“公共的”(政府部门)又是“大学的”(第三部门)。也正是由于“政府制度”与“大学制度”之间的内在冲突，才导致了今天大学制度改革过程中面临的诸多问题。因此，正如公共企业通过私有化回归“企业”一样；今天的大学也必须通过“第三部门化”回归“大学”。一句话，

未来时期大学制度改革模式的发展趋势就是要逐渐摆脱政府与企业制度的消极影响，在制度建设上逐渐从依附走向自主。

3．大学制度改革模式从“消极”走向“积极”

在自由主义的思想史上，伊赛亚·伯林首先提出了两种自由的概念，即消极的自由和积极的自由。所谓“积极自由”(freeto或libertyto)，是一种“内在的精神实在”，是人类应该渴求的自由；所谓“消极自由”(freefrom或libertyform)，意为“免于什么的自由”，属于简单地逃避外界对人的行为限制的自由。历史上，以大学自治与学术自由为核心的大学制度基本上是一种消极的制度安排。具体表现在大学自治与学术自由本身总是一种消极的自治与自由，即一种免于干预的自治和自由。在这种消极自治与自由观念的影响下，人们往往认为，大学会滥用积极的自治与自由。但事实上，“‘消极自由’与‘积极自由’均有其价值，‘消极自由’为学术活动划定一块不受外界干预的领域，是学术自由的‘底线’；‘积极自由’强调利用自己的权利来实现内在意志，这是学术自由实现的真正标示”。

目前这种“消极”的大学理念已经阻碍了大学制度的进一步创新，其负面的影响已引起有关学者的关注。在对创业型大学的研究中，伯顿·克拉克教授就郑重提出：“新的自治不同于老的自治”，“由赞助者授予大学形式上的自治，并不能保证大学主动自决；自治的大学也许是一些被动的机构。它们可能为过去生活，而不是面向未来。它们也许满足于过去的成就，而不愿有所前进。它们可能通过非正式的协议，决定和它们地区或国家的同类院校亦步亦趋，一起沉没或者一起游泳。于是它们偏向停滞不前。自治的大学，当它们决心改革，决定对它们如何组成和如何对内部和外部的需求作出反应进行探索和实验时，才能成为主动的大学。它们意识到，在这飞速发展的时代，精明的行动方针是走在前面，对它们所面临的需求的冲击，策划驾驭它们而不是随波逐流”。大学应拥有消极的自治(自由)没有错，这是大学自治(自由)的基石，但并不是最终的目标。未来时期，大学制度的建设可能更需要一种积极的自治(自由)，即独立自主地去做什么的自由。“没有‘积极自由’的填充，‘消极自由’是‘空’的，故学术自由不能仅停留在消极自由之上”，“积极自由是一个比消极自由更崇高的概念，因为只有当积极自由出现的时候，‘消极自由’才有条件处于良好状态，在这种状态下，自由是复合的性质，是消极自由与积极自由的组合”。

从长远来看，随着大学在与政府、企业及其他社会组织相互博弈过程中，谈判能力的增强，合作伙伴关系的建立；随着大学法人地位的进一步确立以及非营利组织法人治理结构的完善，大学必将拥有积极的自治，即作为一个独立的法人，自主地决定自己的事务，而不仅仅是免于政府、企业或其他社会组织的干预。这时候，大学不但是自治(自由)的而且是自律的。人们无需担心，拥有积极自治(自由)的大学会自我封闭、自甘堕落，“自绝”于国家、“自绝”于社会；相反，这时的大学会更为积极自主地献身于学术事业，服务于国家利益。因为这时的大学已成为公民社会的重镇，成为指引国家与社会健康发展的“智者”，而不再是与事无涉、退居山林的“隐者”。与此同时，随着大学自治从消极自治向积极自治的转变，学术自由也将获得新的内涵，从消极走向积极。传统上，影响学术自由的意识形态、学术堡垒等因素将被逐渐克服，生命伦理将成为学术研究中的唯一底线。在此背景下，全球知识共同体的建立将成为所有大学的努力方向。

除大学自治与学术自由之外，作为大学制度的另一维度——非营利性同样应从“消极”走向“积极”，即从“消极盈利”到“积极盈利”。历史上，一些大学由于长期“不盈利”，单纯地等待(依赖)捐赠，其结果办学越发困难，最后不得不求助于政府，进而影响到大学的自治性与非政府性。作为一种非营利组织，大学不是不可以盈利，而是必须遵守相关的规则。目前世界范围内，由于高等教育财政危机的影响，几乎所有的大学都在寻找更多的融资渠道，其中自然包括利用学校资源进行的种种“盈利”活动。“现在并不是只有大学的研究被视为商业化的应用，大学本身已渐渐地认为自己是‘经济发展的引擎’(Feller，1990)”。在对欧洲新兴创业型大学的研究中，伯顿·克拉克更是指出：“一所创业型大学就是一所企业家大学”，“虽然各系在创收的活力和有效的内部管理方面总有所不同，所有的系都必须注入全面的革新精神。所有的系统都是‘成本中心’，甚至‘盈利中心’，在这些中心当中，漫不经心的行政工作或者不愿意创收，将成为自我毁灭的行为”。简言之，作为非营利组织的大学，虽然不能以营利为目的，但完全可以或说必须要以营利为手段，积极的去“营利”。“在营利机构，创造财务上的利润，是一种目的，而在非营利组织，它则是一种手段”。

以上分别从大学自治、学术自由与非营利性三个维度上对于大学制度改革模式从“消极”到“积极”的发展趋势进行了分析。不过，和从单一化到多样化，从依附到自主一样，大学制度改革模式从消极到积极也更多的还是一种发展趋势而没有完全变成现实。它的全部实现不但需要社会各界人士和大学自身长时间的共同努力，而且需要相关制度环境的匹配。就我国大学制度改革模式的选择而言，无论是从单一化到多样化，从依附到自主还是从消极到积极都还有着一个十分漫长的过程。我国大学制度的建设可谓任重而道远。