政府贷款制度构建管理

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论文关键词:公平效率优奖困贷可持续发展

论文摘要:家庭经济困难学生的资助关乎教育公正、社会和谐,也关乎公平和效率。对教育的基本公共服务,应在政府主导的同时,构建对家庭经济困难学生的优奖困贷模式,以利于国家助学政策更有效、更公平、可持续的发展。

随着教育部所属师范院校师范学生免学费的政策出台和国家《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的颁布实施,政府对教育的基本公共服务和对家庭经济困难学生的资助再次引起社会的广泛关注。而当国家助学金等无偿资助在具体实施过程中折射出困难学生认定、学生道德失范等困境和现象时,[1]社会的关注多了忧虑和思考。

一、问题的提出

实施扩大规模、缴费上学、分担教育成本是我国高等教育体制改革的一个重要内容。一方面,这在一定程度上促进了我国高等教育从精英化向大众化的转型,满足了较大范围内适龄国民接受全日制高等教育的需求;另一方面,占人均GDP相对较高值的高等教育学费,凸现了部分农村和城市低收入等家庭经济困难人群中的上学难问题。包括国家助学贷款制度在内的资助政策和资助体系也应运而生,力求构建解决此类问题的途径和平台。现今,随着新的资助政策的落实到位,每年国家用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元,全国每年将有大约400万大学生和1600万中等职业学校学生获得各种形式的资助,[2]更多家庭经济困难学生有了顺利进校、求学的机会。

笔者能够深刻认识和理解这些措施、政策对于实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、促进教育公平和社会公正的重要意义。但从另一角度,对比考察世界各主要国家高等教育发展的规律,回顾我国高等教育体制改革的进程,基于高等教育的教育回报理论和大众化高等教育的可持续发展分析,针对这种免费无偿的政府资助模式,笔者在思考政府对教育的基本公共服务和投入的切入点、高等教育成本分担的改革进程中公平合理的政府资助模式的构建等问题。笔者设想,政府的资助主要以助学贷款的形式投入按市场和经济的规则保证需要资助的家庭经济困难学生有畅通、高效的贷款渠道;科学合理且有追责实效的贷款偿还机制,使学生在就业后有能力的情况下归还贷款;贷款资金重复使用。这是否是现阶段政府资助更有效、更公平、可持续发展的模式?

二、国内外政府资助模式的简要考察

教育成本分担是世界各主要国家高等教育发展的基本模式,在教育成本分担的基础上不断丰富和完善高等教育资助体系和方式也是各国高等教育的基本政策和制度。1944年英国《巴特勒法案》规定设立大学生奖学金,帮助有才华的学生考入大学并完成学业,并用颁发奖学金的办法引导部分学生学习指定专业,从法律上肯定了国家对学生实行资助的形式和办法。到了20世纪60年代,西方国家在理论上受舒尔兹人力资本理论影响,认为教育直接贡献于经济发展,高等教育投入是一种具有直接收益的投资,这促成了各国政府对大学生实行大规模资助,高等教育对学生资助的形式主要以不需偿还的助学金和奖学金为主。1964年美国《国防教育法》关于高等教育资助的有关规定就是这个背景下的产物。进入上世纪80年代,教育理论认为,高等教育的最大受益者是学生和其家庭,此思想在美国、加拿大、韩国、日本、印度及欧洲许多国家的教育法中得以体现,这就形成了世界范围内由无偿资助转为向学生贷款的有偿资助模式,这一资助模式发展至今。

我国高等教育助学制度也经历了一个由无偿到有偿的过程。新中国成立后,为了国家发展、民族振兴,国家把极为有限的高等教育资助与严格选拔发现聪颖人才相结合,培养国家栋梁,国家利益至上的思想支持了高等教育对学生无偿资助的制度。今天,随着社会主义市场经济的建立和完善,社会劳动力市场迅速形成,大学毕业生面向市场就业,实行教育成本的分担和政府对家庭经济困难学生的有偿资助已成事实。[3]

高等教育是一项收益较高的投资,不仅能为受教育者创造较高的个人预期货币收益,也能获得其他非货币的收益,如降低失业的可能性(包括失业机会小于其他人,并且比较容易转换职业)、更高的社会地位、更多的选择机会、更容易适应环境和社会的变化;他们的子女往往有更好的教育机会和更高的教育成就等。若拿广大纳税人,包括低收入阶层的钱作为福利赠予或无偿资助给未来的少数高收入、高待遇阶层,显然是不公平的。同时,由于我国目前没有实行居民经济收入申报制度,兼之地域辽阔,东西部之间、城乡之间以及农村与城市内部之间,经济差异大,各地生活水准不同,这就为确定无偿资助对象带来了困难。实行有偿资助,明确偿还义务,可以凭学生个人真实经济状况决定是否需要资助,有限资金的使用自然提高了效率。我国高等教育现阶段学生缴费上学的改革举措,虽有政府教育投入不足的困境,但其思路和方向却符合国际高等教育的发展现状和趋势,也是教育投资与收益市场理念的体现,只有这样,才能维系并不断发展全世界最大的国民教育体系。

世界各国高等教育资助制度的指导思想是,只对家庭经济困难的和优秀的学生提供经济资助,我国助学制度的指导思想也应如此。对品学兼优和某方面有特长的优秀学生设立奖学金制度给予奖励资助。通过相应的物质和精神奖励,引导学生发奋图强全面发展,激励学生的创新精神,充分发挥优秀学生的示范和导向作用,使有限的学生资助资金在提高教育教学质量中发挥最大的效用。

对经济困难的学生,遵循通例和发展趋势,设立助学贷款制度。助学贷款制度不仅可以解决学生暂时付不起学费的问题,而且还具有受益付款、有偿使用的性质,更符合社会主义市场经济的公平原则。随着高等教育规模的扩大、收费制度的实施,无论是从困难学生的数量还是从困难程度讲,所需资金将会急剧膨胀,仍靠无偿资助为主,国家和社会将难以支撑。而助学贷款则可以通过资金回收使资金重复使用,这样,可以节省开支,满足更多学生的求学需要。同时,受助学贷款资助的学生也更容易产生比较强的责任感,必须努力学习掌握一技之长,以便毕业后尽快偿还贷款,在这种意识的支配下,学生更倾向于发奋苦读。

三、现阶段我国助学贷款制度一个角度的分析

实际上,我国高等教育资助制度从1999年开始的试点到至今的运行机制一直遵循着各国通行的做法和惯例,但为何取得的实际效果并不尽如人意?为何会出现渠道不畅、效率不高、主次不明、助学力度不够的问题和现象呢?笔者认为,根本原因在于资助制度的设计中,政府主导作用不到位。我国中央政府在长期受计划经济模式的影响而形成的政府主导型金融体制下,在最初进行制度安排时,选择了由商业银行而不是政府来提供贷款,虽然制度建设的初始成本投资少,但是难以达到社会公众的预期值。商业银行缺乏通过国家助学贷款推动金融创新来提高运营效率的内在动力和外在压力,致使国家助学贷款制度整体上处于低效率运行状况。[4]一方面,在实践中,国家助学贷款在人民银行、教育部(包括高校)、商业银行等部门之间被分割,政策制定、执行和协调成本居高不下,往往产生部门利益摩擦。另一方面,我国商业银行的市场主体地位还没有得到社会公众有效承认,利率没有成为激励国家助学贷款制度供给与需求的杠杆。相反,最开始通过财政性资金注入或支持方式来建立国家助学贷款体制,待时机成熟时再转到商业银行,是市场经济国家的普遍做法和经验。在美国,资助学生的主要资金来源于联邦政府,约占所有资助金额的2/3以上。在日本,政府的专项拨款一般会达到当年贷款投放总量的一半以上。

我国财政体制被划分为中央与地方两级财政,地方拥有较大的财政自主权。而我国金融体制呈现出显著的中央控制特色,本质上是一种纵向系统。因此,这种局面使得统一的金融政策面对不统一的财政政策,导致拥有财政自主权的地方政府不可避免地对高校学生贷款产生应对策略:[5]当上级权力强势介入时,可以很努力的推动此项工作,而当上级权力弱势介入时则可以分文不贷。由于这种弹性矛盾的存在,使得国家助学贷款虽然想走纯商业性贷款设计的思路,却始终无法改变依靠行政干预才能开展的局面。

四、政府主导的国家助学贷款制度构建

鉴于此,笔者认为应该建立由政府主导的国家助学贷款制度,这一制度的设计和构建包括以下方面的主要内容:(1)改现由商业银行承担国家助学贷款“放贷人”身份为政府直接“经营”国家助学贷款工作,从根本上解决政府社会目标和银行商业目标之间的矛盾,奠定国家助学贷款工作适应目前社会经济环境、各主体利益博弈等因素能得以顺利开展的基础。政府财政投入或设立、指定专门的政策银行,整合部分教育投入、国家奖学金、助学金,以生源地就近贷款为主,凭高校录取通知和乡镇、街道有关该生家庭经济困难的证明,即可在当地政府部门或专门的政策银行高效、畅通、便捷地获得国家助学贷款。

(2)若考虑政策制度的延续性,仍确立商业银行作为开展国家助学贷款工作的主要贷款方,在继续保持配套的贴息、减免营业税等财政和金融政策基础上,笔者建议改革风险补偿金制度,建立担保机构和政府担保制度。风险补偿金虽有弥补银行风险和损失、保障银行利益的功用,但风险补偿金并不与国家助学贷款的拖欠等违约事项相关,这不仅与实际的担保制度相去甚远,反而使政府、银行、高校合作中权利义务的不确定性增加。而建立政府担保制度,一则符合银行业的商业运作法则,二是高信用的政府担保可以免去银行的“后顾之忧”,三来担保机构的建立和运作可以协助学校、银行对贷款申请进行审核,督促学校、银行开展贷款工作的时效性,加强拖欠违约等查处力度,监督、核实如违约率等数据的真实性、准确性,形成一个相互制约且均衡的机制。

(3)助学贷款的偿还制度是国家助学贷款制度可持续发展的关键。笔者建议改革完善现行国家助学贷款制度中,贷款学生毕业后六年内偿还贷款的规定,并且充分考虑高校毕业生一定程序的就业难和学生所分担高等教育成本占人均GDP相对较高的现实,学习借鉴国际上较通行有效的机制,建立“按收入比例还款”和由“税收部门或者养老保险系统回收贷款”并与担保机构加强信息交流的贷款偿还制度。

这一制度的实施需要建立完善的国家助学贷款信息系统和银行征信系统及收入申报查询系统,这些系统的建立是发展的趋势。用工部门代扣代缴义务和恶意拖欠罚息制度也是助学贷款偿还制度设计中不可或缺的部分。同时,贷款偿还制度还需根据教育的投入回报和政府社会发展目标建立减免机制,如对社会急需、工作艰苦、待遇较差的专业学习和工作的(笔者认为师范学生的免学费制度政策可以考虑对学习师范教育专业并从事边远艰苦地区教师工作的实行学费返还或贷款减免制度),到部队服务、到“老、少、边、贫”地区工作且达到一定工作年限的等等情况,可减免贷款,由政府代偿。

参考文献:

[1]叶铁桥.高额奖学金争夺撕碎同窗情[N].中国青年报,2007-11-9(6).张杰博.助学金别培养出只认钱的经济动物[N].中国青年报,2007-11-9(6)..评定贫困生岂能光拼人气不讲正气[N].中国青年报,2007-11-19(1).

[2]唐景莉.国家500亿投入资助2000万学子[N].中国教育报,2007-7-3(1).

[3]李爱春,王亚平.高校助学问题思考[J].兰州交通大学学报,2004,(5):148.

[4]黄维,沈红.国家助学贷款制度:绩效、缺陷与可持续发展[J].教育研究,2007,(4):14.

[5]陈浩,沈红.美国联邦家庭教育贷款中担保机构的运作及对我国国家助学贷款的意义[J].比较教育研究,2006,(10):15.