国内外择校制度

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摘要：择校作为教育供需双方选择的制度安排，是世界教育改革的趋势。但中美择校制度在选择学校的原因、范围、倾向、手段、获益群体及择校本身的合法性等方面存在较大差异。在比较的基础上，建议借鉴国外经验，发展特色学校，转变政校关系，逐步实行择校制度。关键词：择校制度；家长选择；特色学校；公立学校改革择校制度（School-selectingSystem或SchoolChoiceSystem）是和就近入学相对应的一个概念。就近入学是指中小学生在其居住地附近的公立学校入学就读，是世界各国在普及义务教育后的通行做法，该政策的确在保障儿童受教育权利，保障教育公平，节约儿童和家庭的时间与精力，确保地方教育资源合理、均匀分配，便于地方教育行政部门统筹规划等方面发挥了积极作用。然而，学校之间毕竟会在课程安排、授课方式、教育质量、社会影响等方面产生差异，同时儿童和家长对学校教育的需求又是多样的，供求双方的多样性和可选择性导致了择校制度的产生。20世纪80年代以来，公立学校系统在发展过程中日益暴露出僵化和低效的弊端，随着各国教育改革的推进，家长教育选择权的加强，择校现象逐步盛行。所谓择校，也叫学校选择，在国外指学生可以到政府指定学校之外的学校就读；在我国指在教育机会不均等情况下，学生及其家庭主动选择有利于自己的高素质学校，以能更多占有教育资源，提高自身发展潜能与机会的自觉行动。当然，我国与西方国家相比，家长择校的目的和动机、方式和手段、结果和社会评价等均有较大差异，因此，政府对待择校行为的相关政策与法规也存在很大区别。本文通过对我国与美国择校制度的比较，提出在我国教改中实行择校制度的可能性和规范性措施。一、两国择校制度1．美国择校制度在美国，择校是指任何用于打破学生居住地与就读学校所在地之间的关联、旨在降低传统公立学校地理位置限制性的政策措施。具体来说，1980年至今美国的择校方式主要有：（1）开放入学（OpenEnrollment）。从家长所选择的学校区域范围来看，学生可以在学区内（Intradistrict）或州内跨学区（Inter-district）择校。明尼苏达州于20世纪80年初率先通过立法，规定只要对方学区和学校有容纳的空间而且有相关的反歧视法律，就应允许家长跨学区择校。目前，越来越多的州制定了开放入学的政策和法规。（2）建立特色学校。为了给择校的学生提供可供选择的多样化学校，近年来各种具有特色的学校应运而生。主要的学校类型有：①磁石学校。强调以数学、科学、艺术等为教学特色，以吸引学生入学。②高品质学校。对于优异学生，一些大城市建立了特殊学校对其加以培养，如波士顿的拉丁文法学校、纽约的布偌尼克斯科技高中、旧金山的拉威尔高中等。③微型学校（Minischools）。特色是提供个性化的课程与教学，如设计一些独立的课程来吸引残疾学生、怀孕学生、劣迹学生和其他有特殊教育需求的学生。④多数对少数计划（MajoritytoMinority）。为那些从自己种族占多数的地区择校到本种族占少数的地区的学生提供服务，包括免费提供校车接送等。⑤“二次机会”学校（Second-chanceSchool）。为一些曾被学校开除的问题学生提供特殊服务，这些学校的授课时间和课程设置等均与其他学校不同。⑥特许学校（CharterSchool）。由公共教育经费支持，由教育团体或个人开办并负责管理，在一定程度上独立于学区。这类学校虽仍属公立学校，但具有一些不同于美国传统公立学校的特征，学校在人员聘用、课程设计、经费使用方面都有更大自主性，通常有较高的教育质量。⑦家庭学校（Home-schooling）。针对制度化学校教育在人的培养中的呆板、机械化、模式化等弊端，伊里奇（Illich）等学者倡导了“去学校化”运动。在美国，教育权的归属存在着学校与家庭间的对抗，两者甚至为争夺教育权走上法庭。一些州为此进行改革，如加利福尼亚州立法批准家庭学校，政府为鼓励学校与家庭间建立联系，每年为每个在家上学的孩子提供价值1000美元的学习用品，学校为保持与家庭的联系可从政府那里获得每个孩子3000美元的补助，家庭学校也可得到1000美元的补助以获得学校专业教师的指导。作为法律义务，在家接受教育的孩子需要达到所在州设置课程的基本要求，并需通过相应的考核。（3）教育券计划（EducationalVoucher）。为增强择校家长的“教育购买力”，政府发行给学生家长一种证券，它代表一定数额的现金，用以资助家长为其子女选择学校。家长不能直接将券兑换成现金，学校收取教育凭证后再向政府兑现现金。券面金额视学级和所在州的不同通常为数百到数千美元不等。（4）私人签约者（PrivateContractors）。这种方式允许公立学校系统与私人公司签订合同，把某些教育服务（如提供外语教学）甚至整个学校承包出去。在协议中通常要注明服务要求达到的水平及学生的学业表现成绩预计取得的水平。（5）学费税收抵扣制度（TuitionTaxDeductions）。那些孩子在私立学校就读的家长，每年还要交纳用于支付公立学校系统的税收，似乎有欠公平。为此，学费抵扣制度的设计是，凡是自己孩子在私立学校读书的家长，在交纳州所得税时，从其毛收入中可扣除交纳的子女学费。这虽然会带来州税收收入减少和公共资金流向私立学校等问题，但随着择校呼声的加大，美国社会在这些问题上也逐步显得宽容。如美国最高法院发出裁决，支持明尼苏达州1983年关于MuellerV．Allen案的税收抵扣裁定。虽然美国和共和党对待择校在政策上有所区别，如前者强调家长在公立学校系统内择校，而后者则鼓励家长在公立学校和私立学校之间进行选择，但美国历届政府对择校的支持态度并未改变，其背后的逻辑都是“学校选择——促进竞争——质量提高”。2．我国的择校制度我国《义务教育法》明确规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”从1985年起，各地相继开始改革，到1993年已基本实行小学就近入学，初中入学除少数学生经保送、推荐入学外，多数学生划片升入初中。政府明令禁止择校。1995年4月，原国家教委颁发了《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》，规定在基础教育阶段“不准招收择校生”。1997年，国家教委再次下文“取消择校生”。政府对择校基本持否定态度，即使对于非义务教育阶段的择校，也采取了“三限”（即限制人数、钱数和分数）的政策。但事实上，由于没有相关具体配套的政策法规来调节、规范择校行为，择校现象自20世纪90年代初期至今越来越盛行。名校和家长都十分热衷于择校，有的学校招收的择校生人数甚至达到学生总数的1／3以上。我国家长择校现象产生的原因，一是家长的教育需求多样化和对教育期望值的不断提高；二是政府投入的教育经费严重不足，学校要发展只能靠自身力量，接收交纳高额费用的择校生不失为一条途径；三是长期的倾斜政策导致校际办学水平的巨大差异，重点学校的办学条件远比薄弱学校优越，因此许多家长不惜斥巨资择校。对于义务教育阶段存在的择校，目前的政策是“择校找民校”。但事实上，我国长期以来的教育发展现实决定了民办学校在物质条件、师资水平等各方面都不能和优质公办学校相提并论，望子成龙的家长不会轻易将孩子送进教育质量低劣的民办学校。政府于20世纪90年代中后期，采取了“名校办民校”的政策，即推行重点校改制。公办重点校的初中部改制为民办，这样就可以根据“择校找民办”的政策，利用优质公共教育资源向小学升初中的学生的家长“合法”地收取择校费了，这种多达数千元甚至数万元的择校费在我国大中城市已非常普遍。这类转制学校中的高额择校费已开始受到社会各界的严厉质疑。二、中美择校制度的比较1．家长择校的原因。虽然家长择校的根本原因是为了孩子得到良好的教育，为孩子将来在社会上的生存和发展奠定基础，但具体到每个国家，又会有一些较为特殊的原因。在美国，由于历史文化原因，造成社会结构和宗教、宗族构成情况复杂，许多家长为孩子选择和自己的宗教背景相似或本种族占多数的学校。在中国，学业因素是家长首先要考虑的，家长择校几乎都是为了让孩子在将来的高考中不至于落后，决定孩子命运的高考是中国家长择校的根本推动力。2．择校的范围和家长的选择倾向。从法理上讲，只要家长送孩子去义务教育阶段的学校，就符合各国宪法的基本义务和要求，但由于各国具体政策和法律以及家长自身经济、社会地位的限制，所选择的学校范围也有一定差别。在美国，家长可以在公立学校系统内部、在公立学校和私立学校之间进行选择，政府也为此提供教育券进行资助。为了重建公立学校系统，美国政府为家长提供多样化选择的机会和条件，在公立学校系统内部也开始出现分层和分化，特色学校、磁石学校等为家长们选择公立学校提供了方便。同时，家长的选择倾向也是多元的。家长们选择学校声誉好的学校，经济条件优越的家庭则选择公学等收费昂贵的私立学校。对于普通家庭，政府也在变革公立学校系统的同时为家长提供多样化选择的机会。在中国，政府规定的择校范围仅限于民办学校，在高中非义务教育阶段才允许存在少量的择校生。而实际上从小学一年级开始家长们就在为子女择校。对于家长而言，最理想的学校往往是省、市、区县的重点公立学校，为的是孩子在升学考试中取得理想成绩。

3．择校的依据和手段。在美国，对于择校家长，政府提供教育券形式的补助，当然，部分磁石学校和高品质高中也需要一定形式的入学考试。在中国，则同时存在着“以分择校、以权择校和以钱择校”三种择校手段：少数优异的学生通过优异的考试成绩进入重点校；有权势的家长通过各种关系影响学校使自己的孩子进入；对于一般家庭成绩普通的孩子，要跨区进入重点校就只有交纳为数不菲的择校费了。学校为了规避政府的查处和惩治，往往需要家长交款时签订所谓的“自愿捐助”协议。4．择校背后的利益群体。在美国，择校制度首先使家长因拥有选择权而获益，特别是一些旨在资助贫困家庭子女就读私立学校的教育券，确实让不少处于社会底层的学生和家长获益。虽然择校也多受质疑，如人们指责一些教育公司和私立学校为了寻求利润而违背了教育的公益性原则，但即使这样，收益实体也还是各种按照市场法则运营并承担风险的教育经营公司，而不是公立学校系统内的少数人或少数群体。而我国的择校制度却使各种公立学校及其校长和教师、社会权势阶层，甚至是政府部门的官员得益，其中涉及的利益链显然比国外要复杂。择校后首先获益的不是获得选择权的家长，而是上述各种利益团体、组织和个人。5．择校对于私立（民办）学校的影响。国外择校制度虽然在一定程度上使私立学校在独立性方面因接受教育券而受到影响，但总的来说私立学校是得益的，即使这种收益仍被许多学者所批评（美国在克林顿政府执政后提倡特许学校而反对用教育券对私立学校的资助）。而在我国，择校制度，特别是一些重点中学的所谓“校中校”的假民办学校，给民办（私立）学校的生存和发展带来了非常严重的打击，许多20世纪90年代初建立的民办中小学甚至因缺少生源而濒临倒闭。即使是2002年出台的《民办教育促进法》至今也没有给这些民办学校带来实质性的转机。我国近年来民办教育发展困难，在很大程度上可归因于不规范的择校制度。6．择校对学生学业的影响。从学生个体来看，择校无疑因带给学生更好的学习环境和更好的师资而促进了学生学业的进步。但大规模的调查显示，在美国，择校对学生学业进步的促进作用很小。当然，目前各种研究结果仍存在差异，但有一点是肯定的，即“学生成绩并不像择校倡导者设想的那样有整体性的提高”。在中国，择校生在重点校会享受优质的师资和教学仪器设备等教育资源，促进学生自身的成长。但由于重点校借助于自身在当地教育领域的垄断地位，将优质学生吸引到学校来加以培养，在择校中实际上不是“生择校”，而是“校择生”，所以如果仅从高升学率来看，也不能说学生学业的进步是重点学校优质教育教学的结果。7．择校的合法性。20世纪80年代后择校成了各国政府推动教育改革的主要方式。择校制度在国外大多是政府通过法律、政策等正式方式推行，如美国的《1989年教育优秀奖励法》、《美国2000年教改法案》、《不让一个儿童落后法》等都明确规定了择校的合法性。美国国内对择校合法性的质疑一般仅表现在教育券能否用于资助私立教会学校这点上，而不是对择校合法性的根本怀疑。在中国，择校却是《义务教育法》等法律法规所禁止的，尤其是义务教育阶段公立学校系统内部的择校。由于一方面政府禁止，另一方面家长有强烈的择校愿望，导致法律规定和实际操作之间存在很大区别，在择校问题上似乎存在着国家法律的强制规则和民间流行的潜规则之分。各种名校随行就市，明码标价，市井皆知，地方政府则置若罔闻，中央政府高层控制屡不得力。可见，在我国择校是由学校和家长以自下而上的方式推动的，其合法性仍未得到政府的认可。三、择校制度比较带来的启示择校是20世纪80年代后世界范围内教育改革的潮流，这和西方新自由主义的兴起以及新公共管理理念的盛行紧密相连。择校制度在维护家长权利、促进学校竞争、改善政府服务、重建公共教育系统方面的确发挥了巨大作用。择校改变了政府和学校以及学校与社会的关系。对中美中小学择校制度的比较为我们带来如下启示。1．应利用择校积极的一面推动教育体制的改革。择校是世界范围教育改革的大势所趋，近几年择校问题似乎总是屡禁不止，成了“老大难”问题。我们需要重新反思，对于择校是否需要一味地采取“堵”的方式，能否利用其积极的一面推动教育体制的改革。当前，我国对择校所采取的政策的逻辑悖论在于：如果择校是一种好的制度，为什么要在义务教育法等法律法规中加以禁止；如果择校不是一种好的制度，那么为什么（在高中阶段）还允许择校。在我国当前教育发展水平很不均衡的条件下，是否可以考虑先尝试在东部大中城市中小学首先推行择校制度。2．如果实行择校制度，必须对目前的择校现状加以整治。现在中小学校择校中的不合理、不合法的现象亟待用法律法规加以规范。许多重点中小学校为了自身的局部利益漫天要价，收取择校费后又帐外处理、规避查处，择校中的权钱交易等教育腐败现象极大影响了公立学校和地方政府的形象，损害了义务教育公正的原则。因此，必须建立健全监督管理机制，同时，政府应该在关于择校的问题上直接向社会公布政策和信息，加强择校信息的宣传，接受社会监督。3．择校的根本目的是要重建公立学校系统。这种公立学校系统应由富有特色的学校组成，否则择校就没有选择的必要和可能。任何择校只是教育管理体制的变革和教育管理方式的变化，而真正触及教育本身的变革必然要发生在学校内，才能对教师的教学和学生的学习发生实质性影响。美国的特许学校、磁石学校等多种学校方式为家长选择提供了可能，这些特色学校都在教育教学上挖掘潜力而非仅仅在市场上做花哨的广告。教学特色才是学校的生命力所在。相比之下，我国的学校类型显得比较单一，缺乏特色。所以，为了让家长有更多的可供选择的学校类型，应注重各种公立学校建设，加强薄弱学校改造，各种公立学校需要形成自己的办学特色。4．国外的择校制度往往是伴随着政府教育行政部门的职能转换而发展的。如美国特许学校中的政校关系显然发生了很大变化，尤其在特许学区的发展中，政府职能部门的作用已从控制、监督转变为提供信息和教育服务，政府和学校之间已远不是以前简单的管理与被管理、领导与被领导的关系，从法律上讲也不再是单纯的行政法律关系，而是夹杂着大量的民事（合同）法律关系。为此，我国在实行择校制度的过程中需要转变政校关系，只有在政府体制上进行改革，才能从根本上解决择校变革所遇到的各种障碍，在择校制度中体现学校与政府、社会与市场三者之间关系的变革，最终建立完善的学校系统。