政府经济职能管理

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[内容提要政府作为市场经济管理的主体进行宏观调控，如同其他市场经济主体一样，也必须遵守规则。二十多年的经济改革实践中出现的种种新问题昭示，政府行为除了法律、规章制度约束之外，还必须具有和社会主义市场经济相适应的伦理理念，遵守道德规则，增强自律意识，非凡是在经济全球化的大趋向下，对政府行为的道德规约显得日益重要。这是经济伦理学应该关注的一个重要研领域。

[关键词政府经济职能；宏观调控；道德规约

发展社会主义市场经济，需要市场调节这只“无形的手”，同时，还需要政府这只“有形的手”进行宏观调控。政府作为社会经济管理的主体，在通过其职能的发挥干预社会经济生活的时候，本身也存在着一个规则新问题，以及如何遵守规则的新问题。我国目前经济生活中存在的许多突出矛盾，如市场秩序混乱、地方保护主义、政府办事效率低下等，除了市场化程度低、市场机制不健全外，政府调节也存在一些有待熟悉和解决的新问题，非凡是在中国加入wTO、中国经济日益融入国际经济的历史条件下，更需要从经济伦理学的学科角度进行分析和探究。本文提出，政府调节中产生的一些新问题，除了加强法制和制度建设之外（即使是这方面的新问题，同样也离不开道德的功能）。还必须强化道德的规范和约束。这是我国经济伦理学必须关注的一个重要探究领域。

同其他市场主体一样，政府作为管理的主体，也是有章可循的。只有做到有章可循，政府的调节才能真正步入规范化、科学化、制度化的轨道，才有可能完成市场留给政府的任务。当然，政府也是有缺陷的。有不完善的市场，也有不完善的政府，其原因有客观方面的，也有主观方面的。这就说明政府行为也不能不受制度的约束。加入WTO后，政府管理市场必须是依法办事，以保证政府力量成为社会的积极力量而非破坏性力量。这里仅就伦理的规约作一概述。

一、以尊重市场运作规律为政府基本的伦理理念探索、遵循经济规律，是经济学的任务，也是经济伦理的应有之义。政府调节的道德约束，首先必须强调这一点。

在市场经济中，市场调节是第一性的，是优化资源配置的基础。“市场是流通领域本身的总表现”①，它是一切经济关系的总结合部。这些关系集中在表现为总供给和总需求的关系及供需双方结构关系，而供需中的诸类关系又以价格的变动反映出来，并进行自发地调节，成为一种波动中的自然制衡机制。这种“无形的手”，表现了供求规律、价值规律和竞争规律的合力，是商品经济所具有的基本调节功能。市场调节虽然是自发的，但它是自然进行的基础性的调节，任何以社会生产力为基础的社会经济假如离开市场调节、另搞一套，就必然脱离实际，如同神经系统脱离有机整体，自然没有存在的依托和载体。我们搞了二十多年的经济改革，就是要建立社会主义市场经济体制。我们现在加入WTO，其实质是市场经济的泛化，市场机制的强化，市场规则的普遍化。

因此，在市场经济条件下，对政府行为提出的新问题首先是必须尊重市场发展规律，增强社会经济理性。任何凭借“拍脑袋”、不计后果的决策，必须彻底改革，这就要求政府要从无故“管制”转向更好地“服务”，而要服务好，就必须按市场经济规律来操作。这是一个经济新问题，一个政府的公共政策水平新问题，同时也是政府需要树立的一个新的经济伦理理念。据学者估计，十一届三中全会前20多年，重大决策造成的直接经济损失大约在4000—5000亿元。按照全社会投资决策成功率70％计，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。⑦因此，这种决策体制既不适应社会主义市场经济发展的要求，更不适应加WTO后经济一体化的要求。从目前看，有三点比较突出摘要：一是政府职能的“越位”现象比较突出，过多的干预正常的经营活动，管了自己不该管也管不好的事。二是对市场尚缺乏科学的、理性的分析，决策上的随意性较大；三是资任意识淡漠。对造成重大经济损失的行为后果，很少去追究决策者的行政责任。从政府行为分析，尊重市场经济发展规律，政府的计划调控才会具有科学性、规范性，管好自己应该管的，切实履行其职能，承担其责任。同时，要求政府必须精简、高效、廉洁、公正，更好地适应市场经济的要求。这是中国市场化进程的迫切要求，是政府调控经济必备的伦理理念。

二、以弥补市场缺陷为政府的伦理责任市场不是主管道德的组织。

政府的弥补职能，同时又是一种伦理责任。当然，政府干预经济的范围和程度和市场发育程度有很大关系。就中国目前来说，由于市场发育不够成熟，市场运作还有待规范的情况下，政府可能干预的事情就相对多一些，甚至原本就应该由市场去他的事，有时也不得不由政府来暂时承担，待市场发育到一定程度后，再转交市场去承担。因此，就是在加入wTo的今天，政府在遵守其国际规则的前提下，还不得不根据中国的国情，发挥着非凡的功能。

在市场经济条件下，市场资源配置起基础性功能，解决生产什么、如何生产和为谁生产的新问题，它通过提供社会产品，满足人们的需求。政府则致力于弥补市场本身存在的缺陷，解决市场失灵新问题。具体来说，一般市场经济条件下政府活动的五大领域，即利用财政货币政策，实现经济稳定增长；通过公共财政提供公共产品，满足社会公共需求‘通过税收、补贴、转移支付等手段，缓照解社会分配不公的矛盾；利用赋税、补贴等办法，消除市场的外部经济负效果。恢复市场的效率和活力；通过制定法律法规，限制垄断，保护竞争，维护市场经济制度的基础。就我国而言，政府还承担有搞好国有企业、壮大社会主义制度的经济基础的职能；在经济全球化的大潮中，政府还负有保护和发展民族经济、保卫国家经济平安的职能。至于这两种功能如何在新的形势下更好地有效地发挥，则是需要认真探究的。这些客观上要求的职能，都要承担职能的人去熟悉它，自觉地创造性地执行它，并使之不断完善。

从目前看，政府在弥补市场缺陷方面，或说服务方面，应该非凡强调，政府要通过制定法律、执行法规来规范市场秩序、企业和中介组织的行为，引导消费者。例如，市场法、反垄断法、反不正当竞争法等，创造平等竞争环境，限制和制止恶性竞争及垄断行为；再如，利用质量法、合同法保护名优产品，打击假冒伪劣产品和各种非法经营；当务之急是要引导国内各地区、各经济主体不要再各自为政、相互残杀。要尽快打破地区、部门和市场分割的局面，遏制地方保护主义的泛滥，使全国尽快形成统一规范的市场体系。再者，政府要着力解决公正和效率的关系，调节分配领域中的利益悬殊新问题、保障最低生活标准的新问题，非凡是要尽快建立社会保障体系，以及就业新问题、医疗、义务教育、创造良好的人文环境、生态环境等。因为单靠市场很难使经营者顾及全局利益，非凡是自然资源的保护、生态平衡、公共卫生的维护以及治安环境的维持等。为克服和弥补市场的盲目性和短期性，政府必须从整个社会发展出发，根据科学技术的要求，制定长期发展规划和年度发展计划，作为整个经济的导向。

这些职能和责任，都是政府应该而且必须解决好的新问题。假如政府职能“缺位”，将直接影响到经济发展的命运和社会的稳定。当前，我国的经济体制改革正在向纵深发展，许多深层次的矛盾亟待解决，如就业新问题、分配中的公正新问题、市场秩序新问题等，尽管政府在宏观调控方面已发挥了强有力的功能，积累了许多经验，但是，市场运作中仍有一些本该政府管的事却没有管好。原因是，一些政府官员还不适应市场经济的运行要求，驾驭能力有待提高；有的是由于缺乏责任意识所致。实践证实，社会主义市场经济发展到今天，迫切需要一个强有力的决策科学的政府来规导和调控，需要一个具有强烈的伦理责任意识的政府来引导。

三、以维护社会公共利益为政府行为的出发点和归宿点

政府作为宏观调控的主体，作为权力的主体，它是代表公共利益和意志的。维护社会公共利益，是政府的首要道德要求。由于我国处在经济体制的转型期，一些政府职能出现了扭曲，给经济生活带来了混乱，也直接危害了国家和公民的利益。在一些地方和部门，个人利益、部门利益和人民利益、国家整体利益之间的关系，出现了紧张或矛盾。地方保护主义、由部门利益带来的“三乱”现象，就是近年来一直试图解决但并没有根治的突出新问题。

地方保护主义是转型时期的地方政府职能畸形化的表现。出于地方的眼前利益（主要和分灶吃饭的财政体制有关），加上某些地方官员为创造“政绩”的需要，非凡是和腐败现象直接联系（权钱交易），一些地方政府不执行国家的统一的法规，不维护统一市场的秩序，却致力于保护地方上违法经营。如或明或暗地袒护制造假冒伪劣的产品，甚至对国家明令禁止、关系人民生命健康的药品、食品也加以支持保护；对于污染环境、破坏资源的经营不但不制止，反而百般袒护，以至水污染、空气污染屡禁不止，许多应该关闭的小工厂转入地下；破坏信誉，不遵守法规，本地的经营者受到司法部门的处罚，地方却拒不执行，有的司法机关有意错判，使得合同法难以贯彻，甚至设法包庇当地人对外地人的诈骗行为；为保护当地新产品划地为牢，不准外地商品进人，或强行销售当地的新产品，更有甚者，官员、执法人员同黑势力勾结，保护、贩毒、走私、虚开税票等违法经济活动。这种地方保护主义的盛行，是当前我国市场秩序混乱的原因，它严重破坏了市场的环境，阻碍了公平、开放、统一、竞争的市场体系的建立，已经成为一大公害。对此，有些地方官不但不去追究查办，反贩子倒以为是发展地方经济的有效办法。这里既有熟悉新问题，更有利益新问题。

地方保护主义之所以得以存在并发展，其实质是它和一些政府官员的个人利益有关，或者是经济利益，或者是谋取所谓的“政绩”。他们作为公共利益和意志的代表，其要求是必须代表人民的根本利益、国家的整体利益，但他们的行为却背道而驰。

除了地方保护主义之外，还有部门类利益作祟。一些行政机关靠行政性垄断，谋求本行业、本部门、本集团的利益最大化，而不是人民福利的最大化。这正是“三乱”现象屡禁不止的重要原因。“三乱”首先造成企业和消费者负担加重，成本提高，效益下降。有的企业设法再转嫁给消费者，直接损害消费者利益，扭曲经济关系。其次，导致执法不严、秩序混乱、经济杠杆失灵、信用意识下降。为了“创收”不该管的乱管，该管的却有意不管，其结果是合格新产品可能销售不畅，不合格的劣质产品则横行无阻，行业不正之风难以克服。这种群体腐败，正是官员腐败的土壤，致使政府职能严重扭曲，不仅难以履行其职责，而且从根本上违反了人民群众的利益。

四、以构筑信用经济为基础的社会信用伦理体系为政府工作的着力点

社会主义市场经济是建立在稳定的信用关系基础之上的法制经济，稳定可靠的社会信用体系是市场经济有效运行的重要基础条件之一。但目前的情况是，和社会主义市场经济相适应的社会信用体系在我国刚刚出现，尚处于起步阶段。企业信用制度没有建立起来，个人信用制度更为落后，政府信用也受到挑战，信用新问题已日益成为阻碍国民经济市场化进程的“瓶颈”，成为以法治国和以德治国中的一个十分突出的新问题。

信用是一种经济关系。信用，是借贷活动的总称。在商品生产和货币流通条件下，以商品赊销和货币借贷的形式所体现的一种经济关系，是以偿还为条件的价值的非凡运动形式。借贷资本运动形式，是信用的基本形式。信用主要包括三种，一是以延期付款和预收货款的方式买卖商品的商业信用；二是银行将集中起来的闲散货币资本和社会游资，贷放给工商业资本家的银行信用；三是公司、商店及银行对个人消费者提供的分期付款售货及消费贷款的消贺信用。信用不是一个特有的经济范畴，而是在商品货币关系存在，并有一定的发展，信用就随之产生。由于我国几十年来的计划经济体制，社会资源主要由政府来配置，企业不是独立的经济主体，企业间隔就无法建立真正的信用关系。从某种意义上说，信用经济关系和体系建立的程度，是我国体制是否彻底转型的重要参照。人类社会经济发展史，实质上是信用经济建立和发展的历史。市场经济愈发达，愈要求信用经济的发展，而信用经济也必然地要求相适应的伦理理念和准则为这服务。只有这样，才能维系市场经济的正常运行，才能面对经济全球化的趋向。由此可见，我们通常讲的信用有两种涵义摘要：一种是经济方面的意义，另一种是伦理的内涵。经济意义上的信用，反映的是事实层面的客观必然性，即“是什么”的新问题，这是经济学所必须探索的。伦理从价值的层面来分析来评价，解决的是“应当”的新问题。“应当‘作为一些规范、准则，它既是经济生活的必然性要求，又对经济生活发挥着规导、调节的功能，同时，它又是一种强大的人文力，是经济活动的一种动力，一种不可缺少的资源。

如上所述，由于我国市场经济体制正在建立之中，作为一种经济关系的国民信用体系尚未建立起来，加之政府、企业、个人行为方面存在着的一定程度上的信用缺损，在一定程度上发生了信用伦理危机。由于经济活动主体缺乏这一伦理理念和心理保证，缺乏经济活动的“自律”，因此，直接造成了市场秩序的混乱。比如，厂家之间由于拖欠债务而形成的不信任感；呆坏账的大量存在导致投资方出现“借贷”现象；假冒伪劣产品泛滥使消费者不敢放开手脚消费；不少部门统计数字严重失真造成不同范围的经济信息失真，政府无法调控经济等新问题。市场经济是法制经济，是信用经济，是道德经济。构筑社会信用体系，包括信用制度和体系，也包括和信用经济相适应的信用伦理，成为市场经济健康运行的前提和保证。在这一新问题上，政府仍居于核心位置。因此，政府首先应该成为讲信用、守信用的表率，非凡表现在对经济活动的干预和调节方面，反映出政府的形象如何。同时，通过政策引导和调控，尽快建立和社会主义市场经济相适应的国民信用体系。最近公布的全国520家“重合同守信用”企业，就是把企业作为切入点，旨在整肃市场信用秩序、建立健全社会信用制度，这标志着我国企业信用工程正式启动。

从目前来看，影响我国政府形象和信用的最大新问题是，政府中的少部分人利用其职能，搞经济腐败，致使社会各阶层腐败之风滋长蔓延，政令不通，社会信用体系发生危机。一些官员利用手中的权力从事权钱交易，这就使得腐败现象在一些官员中滋长蔓延，甚至有愈演愈烈之势。由腐败带来的损失，不只表现在经济信用上，而且影响了政治状况、党的形象和政府信用新问题。建立和完善社会主义市场经济体制，矫正、规范政府职能，必须下决心剔除这一毒瘤。

政府工作人员的素质是正确执行公务、依法行使职能、提高办事效率，驾驭好市场经济的重要条件，更是建立社会信用体系的重要条件和保证。因此，各级政府要按照国际经济规则，转换、规范政府职能；树立强烈的法治意识、信用意识、服务意识，从根本上转变陈旧观念。对于政府各级干部的教育必须经常化、制度化。一方面、进行职业道德教育，提高为人民服务的自觉性。在新形势下，要结合新矛盾、新新问题来探索公务员道德建设的有效路径，同时，也要借鉴国外先进的管理经验。另一方面，各级领导干部要加强业务学习，懂法守法，熟悉政策和规则，正确把握界限，提高办事能力和效益，使政府的管理更符合市场经济运行的规律和要求，在建立国民信用体系和社会信用伦理体系中，发挥应有的信用。