公共体育场馆改革

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【内容提要】公共体育场馆应该是由各级体育部门负责经营管理的一种“国有资产”，而不宜视作体育部门中的一级“事业单位”。资产的经济性质是经营，企业化经营是公共体育场馆经营管理的必然发展趋势，也是公共体育场馆自身发展的客观要求。认清其资产性质，深化体制改革，建立公共体育场馆资产经营机制，盘活公共体育场馆这部分国有资产，使之走出目前所处的困境，是体育场馆改革所面临的首要任务。公共体育场馆改革的基本思路可概括为：转变观念、理顺关系→内联外引、逐步……

自建国以来，我国在体育场地设施建设中投入了大量资金，截止1998年底，资金总量达372亿。根据1997年第四次全国体育场地普查结果，在我国已拥有的615693个场馆中，新建场馆达54万多个，其中属于体育局（原体委）系统的公共体育场馆为14410个[1]。由于公共体育场馆大多数是较大规模的室内体育馆、游泳跳水馆和室外带有看台的体育场，属高规格、高档次体育场馆，因此，公共体育场馆所含投资量在场馆投资总量中占有较大的比例。可以说，公共体育场馆是我国体育界最大的“资本存量库”。目前，公共体育场馆均掌握在各级体育部门手中，由体育部门国家进行经营管理。

改革开放以后，公共体育场馆在经营管理等方面有较大突破，大多数场馆实现了由行政型管理向经营型管理的转化，场馆一改过去“等、靠、要”的依赖思想，依靠自身的经营条件开展多种经营活动，经费来源渠道呈多元化，并逐步做到自给自足。在分配关系上，场馆打破了以往的“大锅饭”模式，名场馆拥有一定的收益分配权，利用竞争机制和利益激励机制，调动了员工的积极性和创造性。改革使公共体育场馆呈现出一定的生机和活力[1]。

但是，在20世纪末至21世纪初，体育产业已经成为我国国民经济发展的一个新的增长点，作为我国体育市场的“主战场”——公共体育场馆，其发展的现状较之体育产业发展的要求而言又是滞后的。公共体育场馆所存在的一系列问题，已经影响了我国体育产业的发展进程，甚至将影响到全民健身计划二期工程的顺利推行[5]。经过研究，笔者认为，没有认清公共体育场馆的资产性质，思想不解放，改革措施缺乏针对性，是问题的根本所在。本文拟从阐述公共体育场馆的资产性质入手，对场馆所存在的主要问题进行剖析，提出我国公共体育场馆深化改革的基本设想，并希望借此为有关决策部门提供一些有益的参考。

1公共体育场馆资产性质分析

公共体育场馆是指通过政府财政拨款或政府通过其他途径筹集资金兴建的，以满足运动训练、运动竞赛和群众健身娱乐等需要的社会公有体育场和体育馆及其附属配套设施，它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。

基于上述公共体育场馆的内涵，我们可以把握以下几方面的内容：第一，公共体育场馆是政府所有的，即国有的；第二，公共体育场馆以物产的形式存在，并且属中间产品的范畴；第三，从公共体育场馆的功能和作用来看，它是一种生产资料或称之为资本品，即用来生产各类体育服务产品或培养人才，以满足社会需要的生产资料；第四，公共体育场馆的实质是基础性物质条件，而不是一级组织或机构。因此，我们可以这样来定义公共体育场馆，即公共体育场馆是政府购买的用以生产各类体育服务产品，以满足社会需要的一种资本品（或生产资料）。从这个定义我们可以明显看出，公共体育场馆就是一种“国有资产”。资产的经济性质是经营，资产经营的核心目标是效益（或利润）[3]，公共体育场馆作为一种“资产”同样要服从这一规定性，把公共体育场馆视作一级“事业单位”的做法就违背其经济性质的。但是，由于我国原有的经济体制和体育体制，再加上以前我们一直把体育看作是一种“福利性事业”或一个“纯消费部门”等原因，公共体育场馆便成为我国体育部门中的一级“事业单位”，并由各级体育部门及其职能部门政府对其进行“管理”，自此，公共体育场馆的资产性质被严密地遮掩起来了。

其次，从公共体育场馆的产业性质来看，尽管公共体育场馆冠有“公共”的概念，但它所提供的体育服务（如运动竞赛的观赏、体育健身娱乐的参与、体育培训、场地租赁等）绝大多数都和人们的兴趣爱好、活动目的有关，因而这些体育服务的消费在一定程度上具有竞争性和排他性。根据美国经济学家萨缪尔森提出的公共物品理论，即依据社会产品在消费上是否具有竞争性和排他性，可将社会产品分为公共物品和私人物品或混合物品。其中，公共物品由政府提供，私人物品由市场提供，混合物品由政府和市场共同提供。公共体育场馆所提供的体育服务大多数属私人物品或混合物品、准公共物品，那么它就应该由市场来提供，或政府和市场共同提供[4]。所以说，公共体育场馆走向市场，实现企业化经营是有其经济理论基础的，公共体育场馆应纳入狭义的体育产业（体育企业）范围之内加以发展。

2公共体育场馆现存主要问题及原因探析

由于没有清楚地认识到公共体育场馆的这种资产性质，长期将它当作一种事业单位来加以管理，尽管在改革开放后也采取了多项改革措施，但终究未能从根本上解决公共体育场馆存在的一系列问题，从而使公共体育场馆陷入目前的困境。

2.1产权不明，关系不顺

公共体育场馆同体育部门之间到底是什么关系？从目前来看，这个问题处在一种模糊状态之中。如果说公共体育场馆是一种资产，则二者之间的关系有两种可能：一则体育部门是公共体育场馆的所有者，二则体育部门是公共体育场馆的经营者。如果说公共体育场馆是一级事业单位，那么二者之间的关系只有一种情况，即体育部门是公共体育场馆的上级主管单位。从现实的具体操作来看，二者之间的上述三种关系同时存在，表现在：(1)公共体育场馆经营的收益权和财产支配权属于体育部门，意味着体育部门是所有者；(2)公共体育场馆是由国家投资兴建的，同时，每年仍下拨一定数量的资金到公共体育场馆，由体育部门支配和管理，意味着国家（或政府）是所有者，体育部门是经营者；(3)体育部门可以运用行政手段对公共体育场馆的具体事务（如人事、财务等）进行干预，意味着体育部门是公共体育场馆的上级主管单位。结果，二者之间到底是什么关系，谁也说不清楚。由此可见，造成公共体育场馆产权不明，关系不顺的根本原因在于我们没有清楚地认识和把握公共体育场馆的资产性质，没有把它真正当作一种国有资产来经营。

2.2体制混乱，有“改”无“革”

目前，我国公共体育场馆的经营管理体制多达八种。包括经营承包责任制、经营包干责任制、全额管理、差额管理、经营管理目标责任制、委托经营责任制、租赁制、自收自支责任制等等。其中差额管理、经营承包责任制占有较大份额，只是在广州、北京等地出现了极少数场馆采用委托经营责任制和体育场馆的“物业管理”模式[7]。尽管上述多种体制并存是改革的结果，但我们从中不难看出有些体制仍然是从计划经济中沿袭下来的陈旧模式，带有浓厚的，“行政管理模式”的色彩；有些体制虽然反映出市场经济的某些特征，但也只能作为场馆改革过程中的过渡形式，要使体育场馆真正走上企业化经营的道路，这些体制仍需深化改革。从1985年中共中央在《关于进一步发展体育事业的通知》中明确要求“体育场馆要逐步实现企业化和半企业化经营”至今，已历时17年之久，为什么我国公共体育场馆管理体制改革却无实质性进展呢？关键在于我们没有从公共体育场馆的“国有资产”性质出发进行有针对性的改革，而是一直把公共体育场馆视为“事业单位”，其改革大多按行政部门或事业单位改革的模式进行套转，从而使改革缺乏针对性，自然是“改”而无“革”。

2.3观念错位，职能不清

社会主义市场经济条件下，公共体育场馆的职能到底是什么？要回答此问题，首先应该分析公共体育场馆的性质。如果说公共体育场馆是国有资产，那么它的主要职能应该是经营，如果说公共体育场馆是一级事业单位，那么它的主要职能应该是服务。现阶段，我国公共体育场馆肩负产业经营、为训练竞赛服务和向社会开放三重任务，同时履行经营和服务双重职能。并且，政府和体育部门要求公共体育场馆必须把服务（社会效益）放在首位，在有余力的情况下开展经营活动。由此可看出，在观念上我们仍然把公共体育场馆当作事业单位，将其服务职能凌驾于经营职能之上。同时，在公共体育场馆的运行过程中，着重强调“管理”的作用，强调经营为管理服务。其实，这种观念也是违背公共体育场馆的资产性质的。因为，在市场经济条件下，公共体育场馆作为一种国有资产，它的首要职能就是经营，一切管理活动都应该为经营服务，只有经营好了，才能更好地为社会服务。如果一味地强调公共体育场馆的服务职能，势必造成公共体育场馆在资产消耗过程中缺乏必要的资金注入，结果只能维持在低资产水平下运行。目前，我国公共体育场馆普遍存在的场地条件差、设备老化、技术装备水平低等现象，就是过分强调服务职能的观念和做法直接造成的。

2.4经营不活，管理不善

当前，我国公共体育场馆普遍存在经营不活、管理不善的现象，具体表现为：(1)资产水平较低，缺乏市场竞争能力；(2)经营条件有限，市场开发无力；(3)经营观念陈旧，经营方式落后；(4)内部机制运转不灵，管理效率上不去；(5)缺乏经营管理人才，创新不足，潜力不大。造成以上现象的根本原因在于：(1)运用管理“单位”或“部门”的管理方法和手段来管理国有资产，方法不对路；(2)公共体育场馆由于职能不清导致任务过多、过杂、过重，面对多重压力而忙于应付；(3)公共体育场馆的手脚被缚，难以充分发挥自身的经营职能[5]。说到底，还是对公共体育场馆的资产性质认识不清的问题。

3公共体育场馆改革的基本设想

3.1总体思路

公共体育场馆可参照我国国有企业改革的模式和具体办法，分类别进行改革，具体分三步进行。第一步，转变观念、理顺关系；第二步，内联外引，逐步脱钩；第三步，自主经营，快速发展。

3.2措施和步骤

3.2.1转变观念，理顺关系首先，政府要打破传统观念的束缚，并树立以下新型的资产观念：(1)公共体育场馆是国有资产的一部分，政府是这部分资产的所有者，并拥有收益权、占有权和支配权；(2)作为公共体育场馆这部分国有资产的经营者，体育部门不是最佳选择对象，也不是惟一的选择对象；(3)公共体育场馆存在资产闲置或资产流失问题，政府应负主要责任，同时，政府应该承担公共体育场馆的经营风险；(4)公共体育场馆与体育部门分离，既不会影响其功能的发挥，更不会影响“奥运争光计划”和“全民健身计划”的顺利实施。

其次，各级体育部门要转变观念。(1)承认公共体育场馆的国有资产性质，还公共体育场馆的本来面目，并将其所有权返还给政府；(2)公共体育场馆不是自己的下级事业单位，也不是自己的后勤服务部门，更不是一块“肥肉”，脱离与公共体育场馆之间的直接管理关系等于扔掉一个沉重的包袱；(3)没有了公共体育场馆的占有权，并不影响各体育部门体育事业目标的实现。

再次，公共体育场馆部门自身要转变观念。(1)既不依靠政府，也不依靠体育部门，到市场上去自主经营、自我发展的前景更为广阔[6]；(2)自身的实质是资产，经营才是主要职能，实现国有资产增值保值是首要任务；(3)充分发挥自身的经营职能，最大限度地满足社会日益增长的体育需求是最高经营目标。

转变观念的实质是还公共体育场馆“国有资产”的本来面目。同时，观念的转变也是理顺场馆关系的前提条件。改革后，政府、体育部门和公共体育场馆三得之间的关系是：政府是公共体育场馆的所有者，有权委托某一部门负责公共体育场馆经营或控股经营股份制改造后的公共体育场馆；各级体育部门与公共体育场馆之间无任何隶属关系，只存在业务上的往来；体育场馆以合适的经营组织形式成为自主经营的市场主体，充分履行自身的经营职能，完成国有资产增值保值的重任。

3.2.2内联外引、逐步脱钩内联，是指体育部门内部的资产联合，如场馆联合、场馆与职业俱乐部联合、场馆与体育企业联合等，其实质是资产重组。外引，是指通过引入体育部门以外的资金对场馆进行改革，包括引进企业资金，引进其他经营组织资金和引进外资。逐步脱钩是指公共体育场馆逐步从各级体育部门的隶属关系中分离出来，以一定的经营组织形式成为市场主体。公共体育场馆与体育部门脱钩应结合场馆的实际情况，将场馆进行资产级别划分后逐步进行。

(1)公共体育场馆资产级别划分。第一级别：特大型、大型体育中心和部分新建的质量好、资本含量高、技术装备水平高，设备状况好、配套设施完善、地理位置好的综合性体育中心。第二级别：修建年限较长，设施条件较差的中、小型体育中心和规格较高的单独设置的大型多功能化体育场馆。第三级别：其他中、小型体育场馆。

(2)公共体育场馆分类改革的措施。第一级别公共体育场馆宜进行股份制改造。在股份制改造过程中，可进行资产重组，即此类场馆可兼并对自己经营有利的其他低级别的场馆，也可合并同等级别的场馆。改造后的公共体育场馆与其他企业一样受《公司法》规范，并以利润最大化为经营目标参与市场竞争，以法人资格承担责任[2]。第二级别公共体育场馆，可考虑实行股份合作制或通过拍卖或股权转让改造成民营企业或被其他非国有企业所兼并。同时，还可考虑引进外资进行改造[2]。第三级别公共体育场馆可租赁给私人或法人机构经营，或实行“委托经营责任制”委托给体育部门或其他部门经营。

3.2.3自主经营、快速发展经过改革后的公共体育场馆实现了所有权与经营权的分离，充分享有自主经营的权利。在此基础上，各主体应构建资产经营机制、经营决策机制、利益激励机制、预算约束机制和内外协调机制，自主经营、快速发展，在市场中充分履行其经营职能，实现国有资产的增值保值。

4公共体育场馆改革后应处理好的几个问题

(1)国家每年按原计划下拨和增拨至各体育部门属公共体育场馆部分的资金，用以设立“运动训练、竞赛专项基金”、“社区公共体育设施建设专项基金”和“公益性群众体育活动专项基金”。由体育部门统一管理和支配，确保“奥运争光计划”和“全民健身计划”实施过程中的场馆费用开支。

(2)体育部门与改革后的公共体育场馆之间的所有业务往来均按市场行为操作，即场馆使用按有偿付费方式进行，从各专项基金中列支。

(3)体育部门原有的不对外开放的专用竞赛、训练场馆仍保留在体育部门，用以服务于“奥运争光计划”的需要。

(4)改革后，体育事业（体育场馆部分）的公益性通过两种途径来实现。社区公共体育场地设施免费向社会开放是公益性的直接实现形式。公共体育场馆尽管是市场化模式运作，但它仍需通过公益性（社会效益）来吸引体育消费者，提高市场占有率。以社会效益促进经济效益，并通过经济效益提升社会效益的层次，实现双效互动和良性循环，这是公益性实现的间接形式。

【参考文献】

[1]国务院研究室科教文卫司，国家体委政策法规司.体育经济政策研究[M].北京：人民体育出版社，1997.90-101.

[2]王夕明，赵艾晨.中国股份制经济[M].北京：中国书籍出版社，1994.33-88.

[3]杨瑞龙，陈秀山，张宇.社会主义经济理论[M].北京：中国人民大学出版社，1994.134-148.

[4]张岩，王清芳.我国体育产业化的理论思考[J].成都体育学院学报，2001,(2):9-12.

[5]雷厉，戎阿娟.谈我国体育场馆资源的短缺与浪费[J].内蒙古体育科技，1999,(3):41-43.

[6]王刚.关于公共体育场馆设施的建设中引入BOT投资方式的探讨[J].广州体育学院学报，2002,(3):24-26.

[7]陈文山.北京市体育场馆的管理方向——物业管理[J].首都师范大学学报，1998,(6):33-35.