乡镇养老保障问题分析

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摘要：农村养老保障改革是我国社会保障制度改革中的一个瓶颈。传统观念的弱化、老龄化的加剧及城乡差距的存在使原有的“家庭养老”的弊端日显。笔者认为：我国农村养老保障问题的解决根本上取决于经济的发展和城市化进程的加快。就目前而言，改革农村养老保障制度必须在坚持“家庭养老”为主的同时，充分调动个人、家庭、政府和社会的力量，做到“四管齐下”、循序渐进，逐步形成一条有中国特色的农村养老保障之路。

关键词：养老保障；城市化；市场；政府

长期以来，我国农村中形成了“养儿防老”的传统，并且根深蒂固。随着改革开放和城市化进程的加快以及城市中社会保障改革的推进，“养儿防老”的弊端日益暴露，中国农村养老保障走向何处，是固守家庭养老的阵地还是走社会化养老之路，可谓见仁见智，讨论多年难以形成共识。笔者认为，解决这一问题要从我国国情出发，逐步建立起一条适合我国国情的道路，绝不可一蹴而就。

一、问题的提出

(一)“家庭养老”受到挑战

由于中国历史传统中儒家“孝道”思想的影响，农村养老保障在历史和传统上是以“家庭”为主。我国目前农村养老保障政策中强调的仍然是“以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的养老模式”。但随着社会的进步和时代的发展，以及现实社会中竞争的加剧、工作压力增大等原因，“核心家庭”、“空巢家庭”大量涌现。家庭结构小型化、家庭内部重幼轻老和子女忙于工作，使家庭中子女全身照料老人的状况难以维系。况且维系家庭养老传统文化中的孝道作用在不断弱化，事实上家庭养老的作用在大大减弱。2001年“国家计划生育委员会农村家庭变化课题组”的调查资料表明，农村60岁以上老年人完全依靠家庭养老的比例仅为50％左右。

(二)老龄化社会的到来

根据第五次全国人口普查提供的数据，我国65岁以上的人口占总人口的比重为6．96％，按国际上人口老龄化的标准，我国已进入老龄化社会。而且由于人口结构的特殊性，我国社会养老负担特别重，在农村尤为突出。2000年底，我国农村老年人口约有1亿，是世界上农村老年人口最多的国家。与世界上人口老龄化国家相比，我国人口老龄化超前于经济社会发展水平。而且，人口老龄化的水平是农村明显高于城市，随着人口流动的增加，这种趋势会进一步增加。

(三)城乡养老保障之间存在着巨大的差距

据新华通讯社2002年7月19El消息，民政部宣布，截止到7月10日，全国有1930．8万符合低保条件的城市困难居民领到了最低生活保障金。

截止到2001年底，全国农民家庭享受到最低生活保障的户数约为100万左右，按每户4人计算，也仅有400万人，约占农村人口总数的0．5％。事实上，自20世纪80年代末开始，我国就已经在农村积极推行建立农村社会化养老保险的探索，但参保人数却从1988年的8000多万减少到2001年的5000多万。由此可见，农村养老保障制度的建立大大滞后于城市的养老保障制度和农村老年人口养老保障的需要，农村养老保障已成为我国社会保障制度建立的瓶颈问题。

二、问题的解决

人的一生可分为少年、成年、老年三个不同的时期，每个时期获取经济成果满足消费需求的方式截然不同。老年时期主要有三个渠道取得经济供养：

一是个人，依靠成年时期个人储蓄和老年处于健康时期的个人劳动收人；

二是家庭，主要是子女供养，可视为非正规的群体行为；

三是社会保障，可视为正规的群体行为。

农村养老保障问题的解决绝非一朝一夕的事，真正解决之，

一要靠经济发展，这是根本所在；

二要靠个人、家庭和社会的协调；

三要靠政府推动。

我们可以从以下几方面人手：

(一)改变农民身份，推动城市化进程

世界各国的经验表明：一个庞大的农业人群的存在是现代社会中一个极不稳定的因素，因为面对这么多的农业人口，国家几乎不可能通过利益格局的调整使他们分享到工业化的成果，唯有使他们离开农业融人到市民生活中去。当一大批农民变为市民，在增加工业品需求的同时，也扩大了农产品的需求。如果在这个过程中配以城市化，城市的聚集效应又能容纳更多的人到第三产业，由此而形成因农民身份转换进而推动国民经济良性循环的机制。据研究，在我国市民每增加1个百分点，对农产品增加的总需求间接折算成粮食需求达1054万吨。如果目前有2亿农民转换为市民，仅此就可创造4000亿元以上的农产品的需求，剩下的8亿农民仅从农产品出售中就可人均增收400元以上。为此，加快人口的城市化进程成为农村养老保障制度改革的关键之举。只有农业劳动生产率和农民收人的显著提高，农村养老保障基金的筹集才有可靠的基础。

实现和加快农民身份转变的途径是多样的，可以从以下几方面努力：

(1)在制度上必须使一批不需要以土地维生者与土地分离，变成农产品的纯消费者；同时，逐步扩大农业经营者的土地规模，新的土地政策的目标应是，让耕者有其田，不耕者可自动自如地放弃土地。

(2)大力推进城镇化进程是促使农民分化的一个有效途径，不管哪种城镇化的道路都必须伴有一大批农民脱离农业农村的市民化进程，亦工亦农不应成为城镇化中的主要就业模式。

(3)农民分化过程中，在坚持以经济吸引的同时，适当增加些压力是必要的，也是必需的。

(二)维护以家庭养老为主的非正规群体行为养老保障体系

中国是一个农业大国，大多数地区仍处于比较贫困落后的状态，建立一种有效的与社会主义市场经济相适应的市场化、社会化的农村养老保障体系是一个相当漫长的过程。因此，以家庭养老为主的养老模式在近期必须坚持。这一方面可以确保农村大多数老人老有所养，另一方面为发展以社会养老为主体的正规群体养老保障机制赢得时间。面对农村社会养老保障体系短期内难以建立起来的现实以及OECD国家“从摇篮到坟墓”养老体制的种种弊端，以家庭为主的农村养老保障体系应当继续维持，通过法律的、行政的、宣传的等手段，保证老年人同其他家庭成员一样，具有共享家庭成果的权利。通过“以时间换空间”，培育和发展市场化的社会保障。

(三)积极发展市场取向的农村养老保障事业

农村养老保障市场化是解决农村养老问题的最终所在。我国于20世纪80年代开始探索在农村建立社会养老保险制度，已经积累了一定的经验。当前的重点是，必须对农村养老保险的原则和现行的政策进行适当的改革和调整，应改变原来农村养老保险“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。国家必须给予一定的投入，实行与城镇养老保险一样由“国家、集体、个人共同负担”的原则，以逐步消除或减小城乡差别、工农差别，实现资源相对共享，体现合理的社会公平。在比较发达的地方，还应积极发展以寿险为主要形式的商业性养老保险。结合我国实际，笔者认为，应在农村广泛推广“实物换保障”的方式。即根据不同的对象，以特定的方式将其拥有的土地、农产品和股权等实物转换为保险费，分别设计切实可行的社会养老保险制度方案：年轻农民实行产品换保障；老农和失地农民实行土地换保障；进城民工实行产品换保障+土地换保障的双轨制；乡镇企业职工实行股权换保障+产品换保障+土地换保障。

(四)充分发挥政府在农村养老保障改革中的作用

世界各国社会保障发展的历史表明。社会养老保障制度的形成关键在于政府主导，没有政府的介人，养老保障制度改革难以奏效。就我国而言，政府应针对农村养老保障的不同组成部分承担不同的责任。首先。政府必须有一定的财政投入，而且这部分投入必须从法律上加以保证；其次，对于较发达的地方，需进行强制性的养老保障；再次，对基金制的农村养老保障，政府要承担外部监管的责任；最后，政府还应对不同的养老保障计划进行协调。充分发挥其“中间人”的作用。