宪政下公共财政和预算
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随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，公共财政改革成为理论界与实务界日益关注的议题。发展市场经济需要与之相匹配的公共财政制度已成为大家的共识，但在，我国转轨时期公共财政的目标模式是什么?应如何建构?迫切需要我们从宪政的视角去思考。
一、简要分析公共财政的宪政背景
正如我们所知，国家与人民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，亦是现代法治国家宪政制度的重要内容。传统宪政理论认为，“实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。”[1]
宪政理论一切命题的基本出发点在于：有效地解决公民权利与国家权力的冲突与协调问题。在财政领域，公民权利与国家权力的冲突与协调则表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调，在建构和谐社会的进程中需要按照宪政的精神，有效地解决二者的冲突，协调二者的关系。公民权利中最基本的权利是私有财产权，相应的国家财政权也是国家最基本的权力之一。私有财产权与国家财政权冲突的根源在于经济资源的稀缺。较普通公民而言，国家处于强势地位，如果宪法不赋予公民基本权利，就难以形成对国家权力的制衡。宪法对私有财产权的宣示和保护，不单纯是因为自由主义学说和天赋人权思想的影响，人们对国家权力可能不受宪法和法律制约或限制的担忧恐怕是其主要原因。正是基于历史的教训，各国宪法对私有财产权的保护，被提升到与国家财政权同等重要的地位，给予平等的保护，这应是公共财政形成的宪政背景。
财政是以公共权力进行的资源配置，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度。财政的公共性，体现了财政目的的公共性，财政产品的公共性，以及制度层面的公共性。宪政下财政问题的实质，是公民财产权与政府财政权的互动。[2]在充分尊重和保护公民财产权的税收国家，国家提供公共产品和公共服务来源的财政收入必须仰赖公民的部分财产权的让渡。公民（主要是纳税人）所依法享有的同意纳税权或拒绝纳税权，构成一国宪政发展的基础，公民财产权也由此对国家财政权形成制约。可见，在宪政国家中，公民同意权是国家财政权的合法性基础，国家财政权则必须以保护私有财产权为起点和依归。私有财产权与国家财政权的互动，贯穿于一国财政活动的始终。
当然，宪政不是一个静态的僵化的体系，而是始终处于不断的运动发展变化之中。在市场经济条件下，随着宪政理念的转变，国家职能和财政职能都在发生着整合和转换，而不同宪政理念表现出来的价值和利益的权衡与抉择，实际上体现了公共财政规模的适度扩张与控制、各种公共支出项目被优选或被淘汰的过程。[3]可以说公共财政的运作是宪政得以实现的制度保障，而公共财政支撑的宪政制度则是公民财产权实现的制度基础。
二、公共财政的宪政性质
宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。[4]公共财政则是国家依法通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共品和公共服务财政模式，既是民主化的财政,体现财政民主原则，又是法治化的财政,体现财政法治原则。[5]
宪政下公共财政首先应当体现以保障人权为宗旨。公共财政是“有限政府”下的财政，“宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法独立的方式对政府的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种政府体制—“有限政府”，否则，那么市场就会变成一种畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场”[6]。宪政的一个重要目标就是分权或限权，将政府无限扩张趋势的强大公权力抑制在宪法必需的范围之内。在公共财政的建构中，对有限政府的要求表明，纳税人的基本权利应得到充分的尊重和保护。同时，公共财政是一种服务性的政府行为，其出发点和归宿均为最大限度地保障广大纳税人的合法权益，为纳税人基本权利的自由发展和保护提供广阔的空间。宪政要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归。从纳税人是税收之源，是政府官员的“衣食父母”的角度来看，国家保护纳税人权利是理所当然的。国家和社会的一切都是纳税人给的，政府没有理由不去保护纳税人权利。从国家和社会存在的根本目的来看，无非也是为每一个纳税人谋福利。既然如此，国家和社会怎能背离自己所追求的终极目标而去损害或者漠视纳税人权利呢？因此，政府的权力，包括财政权力必须受到来自纳税人和法律的有效监督，防止政府财政权力的滥用，这就是宪政的国家及其公共财政的理念。
宪政下的公共财政应当以充分实现民主为核心。宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。政府运作公共财政的权力是源于公民赋予政府的。政府的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础，没有了纳税人的纳税，政府便失去了生存和活动的物资基础，是纳税人“养活了政府”。民主也要求对政府的财政支出进行限制，即纳税人有权对其所交纳的税收的使用，即对政府的财政行为进行监控，使之用的得当。在宪政下，公民（纳税人）是国家和社会的主人，他们有权依据宪法制定财政方面规则和制度，每个公民都具有平等的、自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。财政收入法（或主要是税法）是国家合法剥夺公民财产权的法律，财政支出法涉及到政府是否在为纳税人和公民提供公共服务的重大的问题，在宪政制度下，财政收支的这一重大问题必须要有纳税人自己去决定。
公共财政的民主原则，其理论依据主要是主权在民的思想。所谓主权在民，即公民基于自由意志而订立社会契约，制定法律，把归属于公民个人的权利转让给国家，以此换取国家对公民个人权利的保障。国家权力由此而生。即公民是国家权力的所有者和拥有者，是国家权力的主人，而政府的公共权力则来源于公民的授权，是由公民的权利派生和转化而来的，是公民赋予的，政府是公民权利的受托者。或者说，在公民和政府的法律关系中，公民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。
之所以强调公共财政的民主原则，是因为在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。如审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。
贯彻民主原则，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。[7]
宪政下的公共财政是法治保障的财政。要保证公共财政目标的实现必须依法治来规范政府财政行为，加强和完善公共财政方面的立法。为防止财政权的滥用，必须以权利制约权力，而所有这些都需要法治的保障。强化国家的财政权并不必然会侵犯纳税人的权利，关键是采取何种手段强化国家财政权，如果采取人治的方式，侵犯纳税人财产权的现象将是在所难免的，但如果采取法治的方式，就不会侵犯到纳税人财产权，因为纳税人权利保护的一个核心内容就是国家依法行使权力。通过法治来强化国家权力，就能够达到既加强国家权力，又维护纳税人权利的双赢结局。简言之，“公共财政必然要求财政民主，而财政民主需要财政法治来保障。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收，扩展到其他财政收入形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实。”[8]具体来讲，之所以强调法治保障，主要在于市场经济是法治经济，既包括市场主体法治化，又包括政府行为法治化，其中，政府财政行为法治是关键，政府财政活动和运作须在法律约束下进行。
三、公共财政与预算的关系
从预算与财政的关系看，预算是公共财政的运行机制或基本制度框架。在市场经济下，与财政具有本质联系的是现代预算制度的产生，或者说，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是制度意义上的财政。
满足公共需要是财政最根本的目的，这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。而财政运作机制的公共性，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效率高低。在行为与操作的意义上，具有决定作用的是财政制度或运行机制，其实质是国家如何运用公共权力，依据何种规则运用公共权力进行资源配置。正是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。由公共财政法治性所决定，预算必须遵循法定原则。与此同时，只有当政府预算以法律方式通过并以法律加以约束，预算才能够起到约束政府财政收支活动的作用。因此，预算制度的产生反映了公共财政的社会需要。
预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构控制是控制政府行为的工具，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。在制度和运行机制上，预算若由纳税人的代议机关控制，此时的财政必定是公共决策、公开透明的财政。
其实，建立公共财政的基本框架，就是要构造公共财政的运行机制，即现代预算制度。对于公共财政而言，是先有预算，后有财政活动。财政活动不允许有超出预算边界。即预算制度是公共财政运行的基本规则，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要完善预算制度，合理配置国家预算权。预算案必须通过议会批准才能对政府有法律约束力，预算过程要透明，要接受议会和民众的监督。改革后的预算制度，政府的诸多行为将置于公众的视野之下，对于建设一个廉洁、高效的政府起到了重要的推动作用；同时，在和谐社会的理念下，有利于缓和政府与纳税人之间的对立关系，为政府行为获得更多的纳税人支持，有助于政府政策的贯彻和执行。
可见，公共财政是建立在现代政府预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。可以说，宪政的历史是现代预算制度的发展史。在确立了宪政体制的国家中，现代预算制度是一套维持政治行为和对政府活动进行有效控制的规则，而对政府收支活动逐渐全面和深入的控制是建设宪政国家的应有之义。
四、宪政下的预算法治
公共财政是一种民主、法治的理财。在我国，要实现民主、法治化公共财政，应坚持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加强预算监督。
（一）合理限制国家财政权
在现代国家中，税收是对私有财产权的法定限制，体现了公权力对私权利的
干预。然而，公权力本身也必须受到限制。正如洛克所言，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[9]
公共财政的实质在于限制国家财政权。财政民主和财政法治体现的是私有财产权对国家财政权的制衡。由于税收是国家依法对公民财产权的否定，公法对财政的关注首先从税收开始，财政法定最初也就表现为税收法定。随着政府财政职能的扩张，财政的范围也逐步扩大，财政应否支出、如何开支，财政收入的规模等，都应该由议会通过法定程序加以规范。
公共财政的民主和法治原则，都是纳税人基于私有财产权的保护而提出的诉求，其目的在于厘清财产权与财政权之间的界限，为宪政国家中财政权的活动设定底线。国家的主要任务在于为纳税人提供安全与公正，建立起规范及保障纳税人的资源分配及权利义务关系的体系。[10]因此，财政资金的运用无非是为了保护纳税人的基本权利，为纳税人提供公共服务。为防止财政权过度侵犯公民财产权，宪法还必须对财政权的行使进行合理的限制。例如，在国家政治事务方面，保障公民享有平等的参与权；在税收征收方面，根据公平原则或量能课税原则设计税制；在费用征收方面，依受益的不同程度，规定不同的缴费标准；在地区间财政关系方面，保证最低限度的财政均衡；在社会阶层间的财政关系方面，保障每一个群体同等的机会和待遇；在财政支出的标准方面，相同的情况相同处理，反对歧视和不合理的优待；在最低人权的保护方面，保障每一个公民的生存权，为社会弱者提供力所能及的帮助。归纳起来，即必须坚持自由平等、人权保障、社会发展等原则，通过宪政为国家财政权的行使设定方向。
（二）实现预算法治化
法治化的重要性已经为人们所认识和接受，从各国的经验来看，制约与监督政府行为，对财政的约束和监督是关键，是因为“赋税是喂养政府的娘奶”[11]，“赋税是政府机器的经济基础”[12]，财政是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入，就没有政府及其活动的存在与职能的履行。控制了财政收入与财政支出,也就控制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。发达国家成功经验证明，只有将政府财政纳入法律的有效约束之下，才确保了政府行为的法治化。从这个意义上讲，公共财政是民主政治最重要的根源。
对我国而言，改革开放促进了我国社会经济的全面发展和进步，同时也导致我国财政分配格局的巨大变化，但有时政府行为的紊乱和不受约束是转轨时期许多问题和困难的根源所在。改革导致了政府内部财权财力和利益的分散，却未形成相应的制度性约束规范和制衡机制，政府行为若背离法治轨道以及对经济利益的追逐将导致财政偏离了其公共服务的职能和目的，而财政秩序的紊乱对于市场秩序的有序进行则是重大的冲击。故只有将政府全部的财政活动都置于法律的约束与规范之下，才能实现政府及其财政行为的法治化，才能克服市场秩序的紊乱状态。可见，在我国，强调财政行为法治化具有特殊的重要性，财政法治化或曰税收法治将成为整个国家法治化建设的突破口，成为市场化改革的深化，摆脱目前财政根困境的必经之路。
要实现政府财政的法治化,就必须以政府预算的法治化为基本途径和手段。在民主国家，议会对政府的制约的主要机制是控制预算。预算，从形式上看是政府财政的收支计划，是政府为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划。政府的任何一项活动都需要相应的财政支出，预算恰好以计划形式对每一笔政府支出作了直接的规定和安排，直接和具体地规定约束着政府行为。而议会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程，就是市场和公民对政府各项具体施政活动的审议与批准过程。社会公众和议会对预算执行情况的检查和监督，意味着市场对政府行政状况的检查监督。预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。在预算制度的规范与约束下，国家财政的根本权限转移到了纳税人手中，纳税人通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权。只要纳税人通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权，就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力，从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。[13]
（三）完善预算制度
一是合理配置人大预算权。虽然我国《预算法》规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但没有明确人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改《预算法》时明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权，在预算的编制和审议中扩大民主的范围，增强人民代表审议的作用。
二是坚持预算法定原则。在预算法的制定与实施时要全面贯彻预算法定原则，包括预算主体权利（权力）法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定；完善预算制度，保障宪法“控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展”等功能的有效发挥。此外，要强化全民的国家预算法律意识。
三是规范预算外资金。由于转轨时期财政的原因，我国形成了大量的“预算外资金”。这些预算外资金游离于人大的预算监督之外，造成国家分配秩序混乱，财政活动失序、失范，使正当的财政收入受到了侵蚀。这是我国目前财政生活中的一大缺陷，必将阻碍我国的宪政进程。因此，应将预算外资金纳入《预算法》的调整范围。
四是强化预算监督。在我国，为强化人大对政府监督职能，有必要推进政府预算报告制度改革。预算案要反映大多数人的意愿，实现公共支出与合理税收负担均衡，最重要的在于必须为预算的民主决策和监督提供制度保障，[14]同时，也要加强社会公众、新闻媒体对国家预算的监督。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。
OnthePublicFinanceandBudgetundertheConstitutionalGovernmentSystem
Abstract：IntheprocessofbuildingaharmonioussocietyinChina,Publicfinancesystembecomesthedestinationforthetransitionofthestatefinancesystem.Thenatureofthepublicfinanceundertheconstitutionalgovernmentsystemistheinteractionbetweenthestatefinancialpowersandthecivilpropertyrights.Publicfinancesystemshalltaketheprotectionofhumanrightsasitsbasictenet,therealizationofthefinancialdemocracyasitsfocus,andtheruleoflawasthesafeguard.Publicfinanceisbasedonthemodernstatebudgetsystem,andthestatebudgetsystemprescribesthelegalrulesregardingthepublicacknowledgementofandsupervisionoverthestatefinancialactivities.Inthepromotionofpublicfinancesystem,weshallsticktotheprincipleoflegalism,respectandprotectthetaxpayers’rights,perfectthebudgetlaw,andstrengthenthebudgetsupervision.
Keywords：ConstitutionalGovernmentSystem,FinancialDemocracy,RuleofLawinPublicFinance,RuleofLawinFiscalBudget
【注释】
基金项目：司法部国家法治与法学理论研究项目《中央与地方财政分权法律问题研究》（项目编号：06SFB1005）。
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