公共财政改革管理

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一、财政改革与国企改革呈高度的正相关性

与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：

(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。

(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。

(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。

在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。

财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。

二、从公共财政收入角度看国企改革

1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。

(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。

(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。

(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。

2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。

3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。

三、从公共财政支出角度看国企改革

1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自主权，切实维护国有企业理财自主权，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。

2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。

3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。

(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。

(2)建立社会保障体系。从更广泛的意义上说，公共财政支出改革的一项重大举措就是增加财政转移性支出在公共财政支出中的比例，建立、健全社会保障体系。我国的社会保障制度与西方的社会保障制度相比有明显的差距。西方政府社会保障制度和个人所得税相配合，是在全国范围内大规模的收入和社会福利再分配，以保障低收入者基本生活水准和消费需要，缓和了社会矛盾，充当了宏观经济的“自动稳定器”。我国以往的社会保障对城市人口的福利起了很大的作用，但对那些真正需要“济贫”的贫困人口并没有产生太大的作用。社会保障性支出在发达国家财政支出中的比重为30％～50％，在发展中国家占20％左右，但在我国还不到2％。因此，必须将社会保障纳入财政支出规划，建立和完善与国企改革各项措施相配套的社会保障制度体系，为国企改革创造一个稳定的外部环境。国家介入社会保障有助于减轻国企作为社会保障的支付主体带来的沉重负担，弥补企业作为主体所造成的效率损失，使财政成为社会保障的坚强后盾。

(3)利用财政手段公平社会分配，加大“济贫”力度。近年来，下岗职工成为新的城市贫困人口群体，这部分特殊的社会阶层不容忽视。此次开征利息税和提高失业、下岗职工最低生活保障标准，都是财政为了国企改革所采取的重要政策。随着国企改革的深入，公共财政必须对这部分人的生存给予以高度重视，只有这样，国企改革才能有一个稳定的外部环境。

4.推行政府采购制度，支持国有企业的发展。在公共财政的购买性支出中推行政府采购制度，可以贯彻政府对国企支持的意图，保护民族工业，支持国企的发展。在市场经济条件下，政府与企业的联接点应该是市场。通过对市场的调控来影响企业的行为，其方式之一就是政府采购。政府在相同条件下优先购买国有企业的产品，来支持国有企业，创造和鼓励名牌产品，促进国有企业的发展