公共财政管理

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近年来，公共财政问题已成为我国财政理论和实践的一大热点，财政理论界将其视为我国财政体制根本性改革的关键，不少地方政府的财政部门也纷纷在公共财政这个大标题下尝试着财政预算管理的改革实践。尽管多年来我国许多财政改革都不同程度地具有公共财政的性质，但更多的只是“外围战”，尚未触及财政旧模式的核心，这就决定了我国财政虽已初步具有公共财政的轮廓，但离真正的公共财政尚有相当距离。因此，为推动公共财政改革向纵深发展，对公共财政的本源、公共财政同我国社会环境的相容性、在我国推行公共财政的重要性和难点问题进行深入探索是十分必要的。

一、在我国推行公共财政体制的重要性

1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。

2.如何根本变革我国的政府预算制度。如果说我国多年来构建公共财政体制的大多数改革都只是“外围战”，尚未触及财政旧模式的核心，那么这个核心就是政府预算制度。乍一看，我国的政府预算也是按照必要的程序编制的，但更多的仅是流于形式而已。预算编制中长官意志过强，主观随意性过大，政府预算草案是在预算年度已开始之后才提交人大会议审议，且审议、批准时间过短，使得人大会议实际上难以深入地对政府预算进行审议和修改。预算在执行过程中缺乏法律的权威性，确定了的预算可以不执行，而没有预算的也可以随意收支，预算的追加、追减没有执行相应的法律程序，带有很强的任意性和长官意志性。大量的预算外财力的存在，直接否定了政府预算应包括所有政府收支的基本原则，使之无法约束和规范政府行为。

迄今为止，我国的政府预算未能真正决定和约束政府行为。目前我国的政府预算，只是政府安排自身收支的粗略的年度计划，而不是真正的政府预算，这决定了公共财政尚未在我国建成。为此，我们必须下决心根本变革政府预算制度，构建科学的预算编制程序和规章，增强人大对预算的审议和批准的实效性，对违背政府预算的行为应追究其法律责任，并将预算外财力也统一纳入政府预算之内。只有这样，才能建立真正意义上的政府预算制度，确保公众对政府行为的约束，从而真正构建起我国的公共财政体制。