科研经费管理体制变革

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北京大军经济观察研究中心特约研究员刘文海

科研经费管理体制改革是科技管理体制改革的重要组成部分。随着我国自主创新战略的确立和科技中长期规划的实施，国家对科研经费的投入将会大幅度增加。如何提高科研经费的管理水平和使用效率，对于提高自主创新能力、加快建设创新型国家至关重要。加快推进科研经费管理体制改革既十分必要，也很紧迫。

一、现行科研经费管理体制存在的问题

经过多年的改革完善，我国科研经费改变了过去单一的行政拨款制的投入方式，逐渐形成了由政府拨款投入、科研基金制、科研单位创收、科技贷款、风险投资等多元化投入体系。但总的看，现行科研经费管理体制仍不适应科技创新和科技进步的需要。其主要弊端有三：

一是政出多门，条块分割，既使科研活动难以统筹规划、全面安排，也使科技资源难以优化配置、合理共享。我国现有的科研机构体系由计划经济时期发展而来，条块分割比较严重，研究领域划分不十分明晰，经费来源也缺乏整体规划和统筹协调。以基础研究为例，经费来源主要有自然科学基金委、中科院、科技部和教育部四个渠道，其中：基金委有重大计划、重点项目、一般项目、杰出青年资助项目；中科院有重大创新项目；科技部有“863”计划、“973”计划、国家重点实验室等；教育部有“211”、“985”等工程。这四个部门都各自制定目标，并都能直接从财政部获得独立预算。此外，其他部委也可根据需要安排科研项目和经费。多部门、多渠道、多头分配有限资源，使科研经费分散使用，造成科研项目重复设置。科研项目的重复设置又造成科研人员的多头申请，同一个人、同一研究内容可以从不同渠道获得经费支持，而同一科研成果也可以向各方面交账，导致一些科研人员四处跑项目、争资金、应付评审，浪费了宝贵的科研时间，助长了浮躁的科研风气。由于条块分割和科研经费管理不严，重复购置大型科学仪器的现象很突出。有研究表明，我国科研仪器设备的利用率仅为25％，远低于发达国家170％甚至250％的利用率水平。

二是科技经费管理模式亟待完善，管理成本高，投入产出效率低。目前国家投入的科研经费已有相当规模，主要通过各种“计划”、“工程”来实施。据科技部、国家统计局等部门的资料显示，每年有超过1000亿元的资金流向各种科研项目，其中约150亿元由科技部支配。但一些急需经费、很有前景的科研项目却往往申请不下来经费。现行科研经费管理的主要模式是“项目申报制”。这是一种未出成果就支付科研经费的管理办法，造成在项目的申请、批准诸环节上竞争很激烈。而在这项环节上“行政干预”往往起很大作用，有时因官员的个人偏好，就决定了科研经费的流向。

2003年，中国科协主持开展了一项全国科技工作者状况调查，不少科研人员反映，国家级的科研项目往往被部分学术权威、“明星”科学家或是“圈内”人（如师生、校友、朋友等）把持，其他人很难申请到资金支持力度较大的项目，特别是有创造力的青年学者很难获得“雪中送炭”的机会。另一方面，项目确定后往往又缺乏严格的监管机制和科学的评估机制，难以保障科研经费的产出效率，浪费了大量资源却出不了高水平成果。尤其是钱一旦下来了，有相当部分科研经费变成了名目繁多的个人提成奖励，有的转化为科研单位沉淀资金，挪作他用或用于养人养机构，真正用于更新研究设备、购买研究资料的不多。据OECD（经合组织）2000年的数据，我国科研经费的投入占全世界的4.3％，科研产出占世界的3.1％，表明我国科研投入产出的效率达不到世界平均水平。

三是政府直接管理科研经费，既不利于转变政府职能，也容易滋生寻租和腐败行为。国家每年资助的科研项目是有限的，而项目申请者众多，于是就出现了“僧多粥少”局面，这也容易引发科研项目申请中走后门、托关系、请客送礼、拿回扣等腐败现象的产生。2005年国家审计署的审计结果表明，2个部门、45个科研单位转移、挤占挪用科技经费6.69亿元；有些课题和项目预决算编制不真实，科研成本核算不规范。现在，无论是在政府主管部门还是在科研机构内部，一般行政人员特别是财务人员权力过大，一定程度上左右着科研活动，这种现象本身就很不正常。政府直接管理科研经费也容易引发政企不分，造成政府与市场之间职能错位。一方面，在应用研究和开发研究方面，政府投入偏高，政府直属的科研机构从事竞争性的科研；另一方面，在基础研究方面，政府的主导作用发挥得不充分，一些研究领域资金短缺。现在，一些国有科研机构和其所属企业两块牌子、一套人马，把从国家申请的科研经费和企业账目混在一起，使科研经费成了企业的“盈利”，这样的科研机构既不需要走向市场，也可以不向科研负责，成为游离于市场竞争和政府监管之外的特殊机构。

总之，现行科研经费管理体制已不适应建设创新型国家的新形势，亟待作出重大改革。

二、建议

第一，调整科研经费资源配置。基本思路是“统筹规划，抓大放小”。统筹规划，就是将国家现有的“863”计划、“973”计划、知识创新工程、“985”计划等各类项目计划的经费纳入统一的管理框架，统筹规划，统筹协调，统筹管理。这个统一的框架如何搭建，还需要深入研究，可考虑在国务院层面上建立部际协调机制，或在国务院科教领导小组下设一专门的办公室。同时，根据国家需求和各领域各行业的情况，由科技部牵头会同中科院、教育部、卫生部、农业部等部门负责宏观规划，确定每一阶段各部门各领域经费划拨的比例，由财政部直接拨付资金。抓大放小，即国家层面要重点突出，只抓若干全国性的重大专项计划、专项工程、公益性科技任务和重大科技试点工程，大量科技任务连同科研经费及管理，应当交给地方、大学或企业去进行。与此同时，要建立科学民主的决策机制，提高科研管理的公开性、透明度和公正性；合理设置预算科目，建立统一规范的预算制度，完善科研经费预算管理。

第二，全面实行科研基金会制度。我国从1986年开始试行科研基金会制度，同年成立国家自然科学基金委员会。该委员会在经费分配方面实行公开透明、公平竞争、同行专家评审（尤其是引入海外科学家进行项目评审）的做法，得到各方面的肯定。国家财政对自然科学基金的投入不断增长，从1986年的8000万元起步已增长到2005年的26.95亿元。但在过去10多年里，科研基金占整个科研经费的比例是逐年下降的，科研基金的增长速度比不上国家对各种“计划”、“工程”拨款的增长速度。今后，政府部门要加快转变职能，退出科研经费的具体分配和管理。政府除加大对现有的国家自然科学基金委员会的投入外，还可以成立国家技术创新基金委员会、国家科技重大专项基金委员会等。各基金理事会由相关领域的专家、政府工作人员、科研机构和企业高级管理人员等组成。政府部门只负责制定科技规划、确定投入额度、监督经费执行情况，而把具体的科研经费管理职能交给各类基金会去做。

第三，加快建立公平、公正、透明的科研经费分配机制。科学的事情主要应该由科学家来决策。最大程度地减少行政管理人员对科研项目是否入选的干预，是鼓励自主创新、调动科研人员积极性的重要因素。关键是建立科研项目“同行评审”机制。这有利于在科研领域引入市场竞争机制和科学民主决策机制。科研项目的评审人员必须是科研和学术同行，对评审项目拥有足够的前沿知识，而不宜采用如候选人的职务、职称、资历、学术组织成员等与专业水平无关的标准。同时，要坚持利益相关时的回避原则，凡是评审者的个人利益会影响评审结果，或评审结果会影响评审者个人利益的情况都应当回避，尤其要防止朋友、同学、学生、导师、同事等之间的“相互评审”。最后，还要保证评审人员对评审对象做出独立评审，评审机构综合所有评审人员的意见再得出最终评审结果。