国资企业财务管理改革

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一、国有资产管理体制改革的重要性

关于国有经济能否与市场经济相结合，创造一个更有效率的经济组织形式，一直是我国经济体制改革的核心问题。这实际上，也就是社会主义国家能否在发挥市场经济作用的条件下管理好自己的经济。

改革开放以来，在建设中国特色社会主义思想指导下，国有企业改革已经取得了丰硕成果，国有企业在改革与调整中不断发展壮大。国有企业总体实力不断增强，在经济和社会发展中发挥着重要作用。在其他经济成分快速发展的同时，国有企业在竞争中也保持了较快增长。1989年至2001年，国有及国有控股工业企业完成工业增加值从3895.13亿元增加至14652.05亿元，年增长11.7％，比GDP年均增长9.3％高出2.4个百分点。国有经济布局得到优化，整体素质明显提高。国有企业在国民经济中仍然处于主导地位，影响力、控制力进一步提高。2001年底，我国境内国有控股上市公司903家，其控制和带动的社会资本约6300亿元；境外国有控股H股公司52家，加上国有控股红筹股公司，其控制和带动的国外资本约38亿美元。国有经济在石化、石油、电力、冶金等关系国家命脉的重要行业和关系领域占支配地位，支撑、引导和带动了整个社会经济的发展，2001年，国有及国有控股工业企业上缴税金3639亿元，占全部工业企业上缴税金的67％，是国家财政收入的主要来源。国有企业组织结构明显优化，“小而全”、“大而全”的状况得到明显改善。产业集中度进一步提高，按销售额排序，2000年排在我国前10位的都是国有及国有控股企业。国有企业的技术装备水平与国际先进水平的差距进一步缩小，自动化程度大大提高，加工能力、加工精度明显上了一个台阶。国有企业改革中的一重要成就表现在现代企业制度初步建立，企业经营机制进一步转换。企业管理体制和经营机制发生了深刻变化，相当一部分企业进行了公司制改革。520户国家重点企业中514户国有控股企业已有430户进行了公司制改革，改制面达83.7％，其中282户企业整体或部分改制为有限责任公司或股份有限公司，实现了投资主体多元化。在推进公司制改革过程中，企业按照《公司法》的规定明确了股东会、董事会、监事会和经理层的关系，公司法人治理结构已基本形成。

这些巨大成就充分说明，社会主义公有制是能够利用市场经济来发展自己的。

但是从总体上看，国有企业改革仍然面临着严峻形势，有很多企业仍然因改革严重滞后而难以摆脱困境。从现在看来，国企改革难点的关键所在仍然是企业自主权迟迟不能完全落实。甚至一些已经完成现代企业制度改革，包括有的上市公司，都因在重大发展决策和人事方面缺乏自主权而严重制约了企业的开拓与发展。没有自主权的企业，国有企业经营者在经营方针、方向和分配、激励方面的权利不到位就难以有市场竞争的活力，生产力难以进一步得到解放。自主权不落实，根子就在于政企分离不够彻底。而政企分离达不到要求，关键又在于政府未能正确给自己定位。政府有关管理部门总是担心放手后国有企业会出现失控。这种不正当干预成了当前束缚生产力发展的一个重要因素。不少企业为了放开自己的手脚在经济发展和市场竞争中施展才干，在竞争中取胜，被迫采取一些非常手法，例如，有的企业为了减少上级政府部门的干预，在国有资本之外加入了一部分本企业职工的投资股份，通过挤入集体经济成分，以便找到藉口顶住上级部门对经营决策和人事变动上的干预。这种做法效果虽然明显，使该企业获得了迅猛的发展。但这并不是解决问题的根本办法。

不仅如此，问题还在于代表政府管理企业是由多个部门分兵把口分别行使国家所有权。这种分散型的所有者职能代表架构虽然在实践中发挥了一定的作用，但从总体上看，弊端极大，一方面多部门的低效率，大大限制了企业的活力，有些国有控股公司无奈地埋怨说，我们下属有几十个企业，我们都难于了解他们经营中

面临的实际情况，你一个上级部门怎么能对它们的日常经营活动做出正确决定呢？另一方面，部门有权无责，又为企业内部人控制打开了方便之门。由于不同的政府部门分割行使国有资产所有权职能，管资产与管人、管事相脱节。管人的不管生产经营，管生产经营的不管人，没有形成一个集中统一的监管体制，权责分散，权责不清，就必然发生两方面弊端，或政企不分，统得过死，造成低效率，效益损失，或监管不力，内部人控制严重，导致国有资产流失。

如果建立一个独立的国有资产管理部门，专门对国有企业资产的管理，履行出资人职责，现在的政府行政管理部门，专门从事公共事物管理，政府公共管理部门与行使国家所有权部门分立，使各自有明确的定位和目标，这定会有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系，为政企分开打下坚实基础。

国有资产管理上除了上述问题外，还有一方面缺陷，就是如何保证国有资产不流失，这是当前公司治理结构中的一个致命缺陷。

改革开放以来，国有资产有了很大的增长，规模在迅速扩大，国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作用。据统计，到2001年底，国有资产总量达10.9万亿元，其中经营性资产7.3万亿元。这使得我国社会主义制度有了更加强大的物质基础。但是，对这样庞大的国有资产，在资产经营、管理和监督中还存在着一些突出的问题。

很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中，以各种方式低估或低价转让国有资产，在出售国有资产时，不是在市场中公开进行，而是私下交易，暗箱操作，有的甚至一卖了之，或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业兴办的集体企业，其原始资产原本是国家的，但是由于管理散乱，公私不分，过了一定时期，这些企业糊里糊涂被定为集体所有制资产了。一些国有企业在实行市场经济改革中，由于不善于经营，未能在市场大潮中学会游泳，造成较大的经济损失和效益流失。

国有企业管理中出现了内部人控制现象，有的弄虚作假，欺骗社会，损害国家和群众利益。产生这种现象不少是在国有资产重组中造成的。国有企业重组、改制都是符合改革要求的，但由于国有资产量大面广，随着投资主体和股权结构的多元化，在国有资产基础上出现了大量控股、参股等混合所有制经济。国有资本重组流动的情况愈加复杂，这客观上为国有资产的监管增添了难度。不少改制后的公司董事会、监事会职责不到位，不能发挥应有的作用，这就为出现内部人控制现象的产生提供了广阔的空间。企业经营者在资产、资金使用等方面的权力过大，有时代替了出资人的权力，目前这种现象有增多的趋势。这种情况要求应有专门的专业性强的资产管理机构来加强监管。这就是说国有资产管理上的“所有者缺位”的现象必须解决，必须有具体人和机构作为出资人代表负责监督国有企业的国有资本的保值和增值，使出资人到位。

二、履行出资人职责的中央政府和地方政府

现实情况表明，必须改革国有资产的管理体制。党的十六大报告中指出：改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。这是我国的经济体制改革不断深化，进一步推进国有企业改革的必然要求。

国有资产的所有者是全体社会成员，国家是代表全社会的一个有形组织。改革开放以来所遇到的问题，是在发展社会主义市场经济的条件下，国家对国有资产的所有权怎样来实现。所有权不是意味着为占有而占有，所有权要求在经济上实现自己，即使用它来实现一定经济利益。我国社会化大生产的生产力状况，决定了我国国有经济的产生和发展，国有资产日益增大，为社会主义公有制奠定了更雄厚的物质基础。但是具体怎样来实

现这种所有权，使国有资产不流失，不仅保值而且要不断增值，以进行不断的扩大再生产，保证全体人民不断增长的需要得到最大限度的满足。这个问题是我国经济体制改革以来面临的一个深层次的问题，似乎也是最难解决好的问题。中国特色社会主义的经济能否成功确立，市场经济体制能否完善，关键也在于这个问题的解决。

针对这种迫切的需要，十六大报告明确指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”

建立国有资产管理体制首要的问题是坚持国家所有制，即国有资产都属于代表全民的国家所有。国有制是适应我国大规模的社会化大生产的生产力的性质所决定的，它是我国发展生产力、推进国家工业化和现代化的根本力量。我们推进国有企业的改革和发展，说到底，就是要在发展社会主义市场经济的条件下使国有经济不断发展壮大，增强国有经济的主导作用和控制力。无论改革如何进行，这一个前提是必须坚持，不能有丝毫动摇。改革开放二十多年来，我国经济持续增长，社会政治稳定，人民生活水平不断提高，根本原因就是我们既坚持了社会主义道路，又通过改革使社会主义充满新的生机和活力。

坚持国家所有应是没有疑问的，问题在于通过什么具体形式实现国家对自己资产的所有权，并使国有资产在使用中获得最大的经济效益。

这里首先遇到的是中央政府与地方政府如何在实现国有资产所有权中的定位问题。中国是一个大国，地域辽阔，国有企业众多，即使经过调整、改制，目前还有大约18万户分布在各地。为了使管理有效，都由中央政府直接管理这么多企业是困难的。较好的办法就是由中央政府和地方政府分工负责履行国有资产所有者的权利。他们代表国家履行出资人的职责。这种分工包括资产的划分和权利的划分。十六大明确规定了中央与地方在资产方面的划分，关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

在这个问题上理论界有着不同的意见。有一种意见主张应当把过去的“国家统一所有，政府分级管理（监管）”的办法改为使地方政府成为所辖国有资产的真正所有者。原因是过去那种分级管理的体制，地方政府不拥有国有资产的所有权，就发生责权不对称现象，助长了地方政府滥用国有资产的行为，造成国有资产流失严重；在改制中关心的是如何通过改制甩包袱，而不是在改制时维护资产所有者的利益；缺乏使国有资产增值的积极性。因此，必须用“分级所有，分级管理”来代替过去的“统一所有，分级管理”的模式。他们从理论上论证“分级所有”的合理性，认为“谁投资，谁所有，谁收益”，这是市场经济的通行原则。地方所管辖的国有资产很多都是由地方政府投资兴建的，理应归地方政府所有。

这种看法与十六大提出的国有资产管理体制改革的原则是不一致的，十六大明确指出这一改革的前提是坚持国家所有，也就是全社会所有。这种所有权是不能分割的。坚持国家统一所有，是为适应社会化大生产发展要求、发挥社会主义制度优势而实行的。不能把它看成是过去计划经济体制的残余，而应看作是发挥社会主义制度的可以集中主要力量办大事的这一根本优越性所必需的。况且我国现在区域经济之间经济发展很不平衡，差别极大，实行地方所有会造成许多难以顺利克服的困难，并产生许多新的矛盾，影响国民经济的持续快速发展。

;十六大提出的国有资产管理体制改革方案，不同于过去“统一所有，分级管理”的地方，并不在于改为地方政府所有，而是如文件上所讲的，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。

这里涉及到如何认识所有权改革与产权改革的区别。在理论上把所有权与产权这两个概念加以区别有重要意义。

过去在我国经济学领域中没有“产权”这个词。理论界是从西方经济学中的产权经济学输入后广泛使用开来。国家文件中在1993年党的十四届三中全会中开始提出“理顺产权关系”。但是人们在使用它时有着不同的内涵。一般地是把“产权”这个词作为“财产所有权”的简称，这是把产权等同于所有权。例如有人说产权包括所有权、使用权、收益权等，有的说产权包括所有权和经营权（法人财产权）。这些说法都表明他们把产权与所有权之间划等号，甚至认为产权概念比所有权的涵盖更宽。

我认为这种认识是不符合它们的内涵的。从外文用词上可以看出二者的明显区别。所有权在英文中是property，而产权经济学中产权用的英文词是propertyrights（马克思表述它所包涵的内容时用的是therightofproperty）从这里也可以看出这两个概念的涵义是不能等同的。所有权（property）指的是物或财产本身的归属问题，而“产权”（Propertyrights）强调的是握有财产的所有权人所具有的实际权利。如果讲二者有联系的话，那可以说后者是前者的具体实现形式，也就是说后者只是前者实现其所有权时所产生的多个所有权主体之间的各种具体复杂的权利关系。马克思就说过不同的所有制或所有权，可以有同一的财产权利即产权关系。例如资本主义制度下，从所有权来看，产品不属于劳动者，而属于资本家，小商品生产的所有权关系则是产品属于劳动者。这两种所有权是本质不同的，但从商品交换的权利关系上看，二者又是同一的：互相承认对方是自己产品的所有者，在市场上实行等价交换，产品属于生产资料所有者。马克思所以强调二者的区别，这是因为资产阶级总是企图把资本主义所有权与小商品生产者的所有权混同起来，为资本主义所有制作辩护。

在进行国有资产管理体制改革中明确所有权与产权二者内容上的区别很重要。否则易于引致认识上的混乱。有的人在产权改革的名义下讲述所有权改革。例如有人说，“非国有化的实质就是将国有企业产权由归属全体社会成员缩小为归属于部分社会成员或单个社会成员。”这里讲的内容是要改变所有权关系，而不是产权改革。

产权改革应当是指在所有权不变的条件下对资产的管理或支配权利上的变革，不是根本经济制度的改变，而是对财产的管理体制的改变。例如我们讲在国有企业建立现代企业制度的改革时，第1条就是产权清晰。这里的“产权”这个概念的内涵是很明确的，产权清晰针对的绝不是说国有企业的所有权不清晰，而是指政府与企业在管理企业的权利、权限上不明确。同志1999年6月26日在青岛召开国有企业改革和发展座谈会时的讲话中对此作了清楚的阐述，产权清晰就是“明确国家和企业的权责”。因为目前有些企业管理、监督和经营工作不到位，国有资产的保值增值无人负责。同志提出：“国有企业必须建立有效的国有资产管理、监督和营运机制。要有严格的责任制度，要有人对国有资产的保值增值负责，不能只要管理的权力而不负任何责任。”这里对国有企业的产权改革的实质作了明确的解释。

在制定企业国有资产监督管理有关法规时，面临着从概念上明确所有权与产权的区别问题。在讨论中提出将产权定义为“产权是财产所有权及与财产所有权相关的财产权”。这个定义的表达并不是很清楚。这种看法表示出了所有权与产权二者的区别，不过没有说明区别在哪里。譬如，他们这样说：当产权的概念适用于不同所有权主体之间的

在国有企业管理上过去虽然明确所有权属于国家，可是“东家”这个位置却是空缺的，有厂长，有经理，还有党组织起核心作用，可是谁都不是出资人代表，对企业的经营都不负主管责任，国资委成立后，明确它是“大东家”，代表国家来行使所有权，这是真正的出资人代表，这就使企业出资人代表由虚变实，真正做到产权清晰，权责明确。

国有资产监督管理委员会是国务院直属特设机构，它不是政府行政机构的组成部门，不纳入政府序列，属于事业单位，它的工作人员也不是一般意义上的公务员。这个机构的专有职能就是履行出资人职责，负责国有资产的营运、监管和保值和增值。这就使它与原来的行政机构完全分离开来。显然，这个专门机构的设立就为实行“政资分开”提供了制度上的保证。既然国资委专门履行出资人职责，监督和管理国有资产，负责国有资产的保值和增值，那么原来属于国家的相关的各个部门管理国有企业的职能不再存在了。国资委成了专门的出资人代表，政府的其他部门也就成为专门从事社会公共事务管理者了。这就自然地实现了政资分开。

多年的改革实践表明，虽然政企分开一开始就是当作国有企业改革的核心问题，但一直是效果不明显，难以落实，政府干预企业经营现象严重存在，问题的根子在于政资没有分开。有些省、市为了解决这个问题，在政府各管理部门与企业之间建立了资产经营控股公司（由原来的行业主管部门转成）。但是没有根本解决问题。为了削弱各相关部门在人事、事权、财权上分散干预企业的现象，有的在省级机构里成立了相关各部门统一的领导小组面对控股公司。但是不同部门仍然都是企业的老板，他们越过控股公司直接插手企业的人事安排、经营活动仍然发生，谁都管，谁都不负责任。所谓的国有控股公司处境尴尬。这种情况表明没有政资分开，政府社会经济管理职能与国有资产出资人职能不完全分开，进而在组织机构上政府行政管理职能机构与国有资产行使所有权管理职能机构彻底分开，政企分开就难以真正实现，国有企业就难以真正成为独立的自主经营、自负盈亏的市场主体。实践证明，政资分开是政企分开的基础。国资委建立之后，就从机制上改变了过去政府集国有资产所有者和管理者职能于一身的状况，中央和地方省、市（地）两级政府分别设立专司国有资产管理机构，专门从事国有资产管理、营运、监督，这就从机构设置和职能界定上促使各行政部门集中精力行使社会经济管理者的职能。这必将大大推动多年改革实践中难以解决的政企分离问题的顺利实现。

我们改革国有资产管理体制，主要的还是为了搞好国有企业。所以国资委成立后，最重要的还是弄清楚它将如何管理好国有企业。国资委的成立表明政资分开得到了实现，但是也产生了一种疑虑：国资委在国有资产管理上的权力增加了，是全部国有资产的大股东，这种增大了的权力会不会更加强了它干预企业经营生产活动，成为了企业的一个新的“婆婆”呢？这里问题的实质仍然在于如何保证所有权与经营权的完全分开。

所有权与经营权相分离是社会化大生产的共同要求，随着生产规模的增大，科学管理的要求日益提高，所有权与经营权分离是发展社会生产力的一种必然趋势，是提高企业竞争力并在竞争中取胜的客观要求。因此，国资委成立后，如何划分清楚国资委的出资人职责和企业经营权之间的界限，明确二者的职责范围是此项改革达到预期目的的重大问题。

十六大报告在阐述建立中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管理机构作为独立履行出资人职责的同时强调指出：“继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值和增值。”在《关于国务院机构改革方案的说明》中明确指出：“国资委依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责，但不得直接干预企业的生产经营活动，不要变成‘婆婆加老板’，不能把企业管死。”从根本上理顺出资人和经营者的关系应当是国有资产管理体制改革取得成效的试金石。

国资委的建立主要是解

决出资人空缺的问题。它的职能有了明确的规定，出资人职责就是政府享有《公司法》规定的三项出资人权益：资产收益、重大决策和选择管理者，不能干预企业的生产经营。原则的规定是清楚的。但具体实行过程中，总会发生难以区分的现象。出资人职责与干预企业的生产经营之间有时就不易区分，引起争执。而且争论往往不是发生在有关重大决策问题上，因为都不愿承担责任，而是在一些非重大问题上。例如有的企业，为了管理层的一个人事安排，直接经营者说这是日常生产经营，而上层管理者则认定这属于重大决策，应由他决定。这种争执影响到企业的正常运行，所以，这些问题仍需进一步研究细化。

国有资产监督管理委员会为了更好地履行自己的出资人职责，建立更有效的管理体制，在国资委与企业之间设有中间层次——国有资产经营机构。这类经营机构主要有三种形式：授权经营的大型企业、国有资产投资管理公司、国有资产经营控股公司。在这些中间层次下面就是国有企业，相当于中间层次公司的子公司，是母子公司关系。中间层次经营机构对国资委来说，它是资本经营者具体实施出资人职能，按照公司法运营，负有对国资委的保值和增值任务，并接收后者的监督。不能倒回到当企业“婆婆”的地位。在设立这类中间层次机构的试点中，一些地方作过许多有益尝试，应当进一步总结这些经验，也可以学习借鉴国外国家管理国有企业的经验。我国国有企业是一个极其庞大的企业群，分布的行业庞杂，各处特点也大不相同，因此，必须根据不同行业的特点设置不同的经营体制和监管方式，也需要根据不同行业的特点制定不尽相同的考核评价体系，健全激励和约束机制，充分调动经营者的积极性和创造性。这都只能在国有资产管理体制改革过程中不断建立和完善。

现在《企业国有资产监督管理暂行条例》已经公布，它对于将十六大精神具体化，推动国有资产管理体制改革，具有重要意义。它虽然还是暂行的，具有原则性、起步性、过渡性的特点，但它对保证国务院国有资产监督管理机构的设立和运行自上而下依法有序进行将会起重要作用，并在实施过程中得以进行修改、补充和完善。