地方财政改革

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(一)适当减少地方行政和财政级次；在我国的具体情况下，为了精简行政机构、提高财政效率，可以考虑适当减少地方政府的行政层级。地方政府采取省一县(市)二级制，扭转地区一级行政单位“由虚转实”的趋势，使之重新定位为介于省与县之间的“虚设”的派出机构，或者完全取消地区一级建制。这对于强化中央的宏观调控地位，对于合理配置地方的权力，对于科学地划分各级政府间的事权与支出范围，具有积极的意义。在地方政府财政级次减少之后，今后地方分税制的建设应以县级为重点完善的级次。县级政府在我国有着特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡县制以来，县级行政区划已历时两干余年，其间其他行政层次多有变更，惟独县级行政区划一直稳定不变。目前尽管国家对县级政府的职责未作统一规定，但从目前我国县级财政支出结构看．其主要职能是承担文教卫生事业等支出，特别是基础教育的绝大部分是由县级财政承担的，这方面的支出一般占全部县级财政支出的40％以上。

此外，农村的大量公共产品，典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障，主要是由县级财政承担的。因此，地方分税制应以县级为重点完善的级次。基本方向主要体现在以下几个方面：一是要继续加大对县(市)政府经济发展的支持力度，进一步扩大县(市)的财政自主权：二是要坚持事权、财权下放与规范运作相结合，使省与县两级政府在事权、财权等划分上更明确、更规范、更合理。基本原则可采用“受益原则”，即以受益大小为界定的标准。而对于现在的乡镇政府，可将其作为县级的派出机构。乡镇政府管辖区域小，人口也不多，相对于县级政府而言，具有更多的服务性质和辅助性质，在一定意义上可以被看作是县级政府的派出机构。因此，乡级财政职能的重点应该是提供公共产品和比较简单的管理，在县与乡的职能划分中，尤其应突出乡级政府的服务职能，重点放在维护社会秩序、增进社会公益和培育法治精神等方面。对于管理职能，尽可能由县级政府直接承担。

(二)优化地方税体系；针对现行税种划分办法中存在的问题，有必要根据我国的实际情况，结合财政管理体制改革趋势，并借鉴国外多年形成的有效经验，重新确立税种划分的依据。具体而言，有以下依据：

(1)政府职能。把与地方公益事业、第三产业和基础设施、公共设施建设有密切联系的税种，划归地方政府；

(2)税基流动性。应把税基流动性大的税种，如增值税等划归中央：把那些税基流动性较小的税种，如房产税、土地税、土地增值税、车船牌照税等划归地方。同时，税种划分要考虑征收的难易程度，要便于课征；

(3)财政需要。对于地方财政，虽不要求地方税收与本级财政支出完全挂钩、自求平衡，但地方税种和税收规模也不能过小。否则，如果地方支出大部分依靠中央转移支付解决，那么就可能影响地方税体系的健全，增加资金上解下拨的成本；

(4)受益范围。可以将公共产品和服务的区域性和受益范围与确定税种归属结合起来。

既然税源的产生与那一级政府提供的公共产品和服务直接相关，就应该使该级政府在分配中获得一定的利益。按照以上依据，并结合今后税制改革的方向，重新架构中央税体系和地方税体系的税种组成的具体设想如下：中央税系应以关税、消费税为主体税种．并辅之以全局性的环境保护税、证券交易税、土地增值税等。按照彻底的分税制要求，共享税应该尽可能少。但是在我国这样幅员广阔、地区经济发达程度和产业结构差别如此之大的国家里，如果共享税没有～一定的数量和收入规模，恐怕难以实现各个地区之间财力的合理分配。所以，应当保留适当数量的共享税。从经济稳定和收入再分配的角度，可以将增值税、所得税和资源税等税种作为共享税。新的地方税体系主要包括营业税、城乡维护建设税、城镇房地产税、耕地占用税、车船使用税、印花税、区域性的环境保护税、遗产税与赠与税、社会保障税等税种。关于税收权限的划分，宜采用“中央集权为主、地方分权为辅”的模式。

(三)构建农村公共财政体系；针对我国农村公共产品供给不足和需求方面的持续增长现象并存的特殊情况，在为广大农村提供必要的行政管理等公共服务的同时，还需要增加以下述内容为代表的各类农村公共产品的提供：

一是农村基础设施。公共财政条件下农村基建资金应主要投向公益性、调控性和环保性的领域。应根据现有财力情况，在保证农村生产性基础设施投入规模增长的前提下，逐步加大对农村生活服务性基础设施的投入．使越来越多的农村居民能够享受到公共财政的阳光：

二是农村义务教育。应合理划分农村义务教育的责任的分工。义务教育经费支出，由中央、省、地(市)和县四级政府共同承担，经费的分配使用，则由县级政府统筹安排；

三是农村社会保障体系。当前农村社会保障中存在的主要问题是，一方面农村社会保障覆盖面小，广大的农民仍未被纳入到正规的社会保障体系之内，城市和农村的社会保障体系二元化现象突出：另一方面，已有的农村社会保障体系的保障能力较差．管理水平有待提高。

农村社会保障体系，应该主要包含农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度和农村社会养老保险制度这三项内容。农村公共产品供给，是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，也就决定了作为供给主体的各级次政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出则应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。

(四)推动省级以下财政转移支付制度建设；中央对省级地方的转移支付是中国政府间转移支付体系的中心环节。自实行分税制财政体制改革以来．中央对省级地方财政转移支付制度逐步确立和改进．并且在解决纵向和横向财政失衡方面发挥了重要作用。省级以下地方政府间转移支付制度建设，是今后地方财政改革与发展的一项亟待解决的问题。省以下财政转移支付制度设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调。如果与中央的办法偏离太大，从全国来说，就难以形成一个完整统一的财政转移支付体系，不利于实现转移支付制度的政策目标，也不利于实现财政管理体制基本框架在全国范围内的基本一致。从当前情况看，省以下应当重点抓好以下几项工作：一是尚未开始建立省以下规范化的转移支付制度的地区，不论这些地区是享受中央过渡转移支付资金补助的地区，还是没有享受该项补助的地区，都应着手开展这项工作，争取在比较短的时间内，各地都能够拥有自己的转移支付办法，并将该办法运用到资金分配中去。对于享受中央转移支付补助的地区，在对下实行转移支付时，最低限度要将从中央财政得到的过渡期转移支付资金，按照因素分配法进行分配，财政部每年对此进行专项检查；二是要将转移支付制度建设与加强预算管理工作结合起来，将规范化的转移支付制度建设当作财政管理的重要内容。

(五)化解地方财政风险；改革开放以来，我国恢复了公债政策，由财政部代表政府对内对外发行国债。对地方政府信用，我国一直采取限制发展的政策。除了经国家批准发行过债券的地方外，地方政府没有直接债务负担。目前困扰地方政府的实际债务负担主要包括：

(1)国债资金转贷形成的债务；这实质上是中央政府地方发债，从而形成了地方政府对中央的债务负担，由于国债资金支持的项目具有一定的经济效益和社会效益，且还款期较长，总体上对地方政府偿还债务不会形成太大压力：

(2)与地方金融风险有关的连带责任形成的债务负担；

(3)社会保障体系的资金来源中，国家统筹部分资金不足，个人和单位缴纳部分资金的制度尚未发挥应有的作用，养老金的支付对地方政府形成很大的财政压力；

(4)由于许多国有企业的倒闭和转制等因素．政府和财政承担了连带经济责任，加之市场运行的不可预见性，政府和财政中有很多债权无法收回，形成呆账，造成财政负担进一步加重。

尽管财政风险是伴随经济运行的一种客观现象，但通过采取有效的措施，这种风险也是可以预防和转化的。一是需要严格按照《预算法》办事，强化财政预算的分配和监督职能，通过增收减支、堵塞漏洞来避免财政赤字。要加强负债管理，建立规范的使用、审批制度，不断提高资金使用效益；二是积极推进社会保障制度改革，动员社会方方面面的力量，征集和使用好养老保险基金和事业保险基金，解决好就业和再就业的问题；三是建立财政风险基金，针对地方财政自身发展不平衡和年度间可用财力大起大落现象，专门从可用财力多的年度中加以提取，用于弥补地方财政以后年度经费不足的风险准备；四是建立预警防范系统和科学的财政形势预警指标体系，采用先进的分析方法。对财政经济运行过程进行全方位、全过程的跟踪监控，以便及时发现新的问题、新的风险因素，尽快采取有效措施加以解决。