政府公债管理

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一、地方公债的现实需求

公债是国家以还本付息为条件而获取的财政收入，[1]是政府进行财政融资、增加财政收入的一种重要形式。根据我国1994年制定的《预算法》第二十八条：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在这一规定中，首先我们能看到，在我国，公债即政府债券的发行权为中央政府所垄断；其次，我们还能看到，这一财政权力配置格局，其立法考虑或者理由，至少在字面上是出于一种“量入为出”的稳健的理财观念。

但是，从近些年的各地的实践来看，公债发行权完全由中央垄断的财政权力安排在经济飞速发展、各地方政府加大建设投入的背景下逐渐显得有些捉襟见肘。从需求的层面来看，无论是各地花样百出通过中间机构发行的“准政府债券”，还是前两年北京市奥运债券的提出和最终流产，都表明过于严格的“量入为出”的财政预算模式与实际的经济建设已经显现出脱节，地方政府在银行银根缩紧与责任扩张的张力之下必然要在融资渠道上力图寻找新的突破口。同时，由于公债发行主体过于单一，也使得中央政府潜在的财政风险相对集中。在这一背景之下，修改《预算法》、赋予地方公债发行权的呼声才应运而生。[2]

二、地方公债的难题

然而，至少在中国这种中央高度集权、地方发展不均衡的特殊国情之下，允许地方发行公债并不是说说那么简单，其中涉及到非常复杂的理论和制度设计的问题。虽然有批评认为，在中国目前允许特种行业发行行业债券的情况下，不允许财力比这些行业组织高出很多的地方（特别是省级）政府发行公债显得没有道理，[3]但是地方政府债券显然与行业公债具有重大的不同，因为前者触及更加深刻的宪政层面的问题。比如说，中央和地方之间的财政资源如何分配；在财力差异悬殊的情况下，地方与地方之间的形式公平和实质公平如何实现；等等。正如学者所说，我国在宪政和国家治理模式上采取目前这种中央集权的方式未必完全是从所谓的意识形态因素出发的，而是与我国的实际国情关系是非常紧密的。[4]

在作者看来，就我国目前的情况而言，关涉地方政府发行公债的一个核心问题是，地方公债的信用基础到底应该建立在什么之上？如果授权地方政府自行发行政府债券，那么对于作为债权人的人民群众来说，他们之所以慷慨解囊把钱借给政府，是出于对本地方政府的信用的信心，还是出于对单一制国家体制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？换句话，说白了，就是从人民手中借了这么多钱，最终应该由谁来埋单。这一信用机制的问题实际上是授予地方政府发行债券权力后法律上将面临的最大难点。有论者认为，之所以会出现这样的问题，是因为我国中央政府和地方政府之间产权不清的缘故。[5]这虽然确实是一个很重要的原因，但未必能说明全部。事实上，由于我国的特殊国情，无论是中央政府还是地方政府，都必然要以实现人民利益的目的而强调政府的永久存续性，因而不能允许出现政府破产的情况，[6]因此，假设出现地方政府公债到期无力偿付的情况，中央政府不可能不照单全收，但这又很自然地会造成中央政府的巨大财政负担，甚至可能引发财政风险。在这一基础上，根据财政健全主义的基本要求，尽管面临巨大的现实需要，但地方政府发行公债仍是“兹事体大，不可不察”。如果不能在相关配套制度建设上下足功夫，分散公债发行权不但不能分散中央的财政风险，反而可能影响政府的宏观调控能力和信用。

三、地方政府公债的配套制度建设

根据前文的分析，从总的趋势上看，结合我国目前的整体财税体制，在发行公债的权限上，无论是坚持中央政府的绝对垄断还是采取“大撒把”都是不可取的。依照我国的具体国情，继续坚持中央的集中领导、统筹安排在很大程度上是在我国实现财政稳健主义原则的保障。在这一基础上，结合实际需要，特别是为解决地方在具有重大价值和影响的建设项目（如具有国际影响的奥运市政建设）时的资金缺口，即使在不修改《预算法》第28条进行修改的情况下，也在该条第二款的前半句“除法律和国务院另有规定外”上做文章，通过一系列具体的制度设计，公平而有选择性地在一定程度上实现地方政府公债的发行，以拓宽地方政府的融资渠道，更好地实现财权与事权的统一。

本文认为，在设计地方政府公债的准入法律制度时，应该着重考虑的有以下几点。

1．募债主体级别

对于可以发行公债的地方政府在资格上应进行严格的限制。为了保证发行主体具有到期还本付息的能力，必要的财政总量规模是必需的。为了实现这一点，有两种模式可以选择，其一是绝对标准，即规定只有省级地方政府或较大的市政府方可发行公债；其二是相对标准，即不同级别的地方政府可以依其财力发行不同上限规模的公债。相比较而言，后者扩大了主体范围，相对更加灵活而易于因地制宜，但是对于中央来说进行监管却困难极大，考虑到维护政府信用以及确保财政稳健和中央政府在单一制政体下足够有力的宏观调控，采取绝对标准就目前来说可能更具有现实性。

2．投资项目要求

地方政府债券筹集的资金用途应是在决定是否授予发行债券权力时着重考虑的问题。如果允许地方政府靠发行债券维持日常开支，则不利于对其形成增加税收的激励，特别是，这种债券也根本违反了代际公平的原则，还会导致与民争利的问题。同时，参照中央政府发行债券时要求的“建设公债原则”，[8]地方政府发行公债资助的项目，其重要性和公益性都必须达到特定的要求。虽然重要性和公益性的实体标准并不好确定，但是在程序上的控制却是可以事前设计的，如权力机关的审批以及监察部门的项目评估，信息披露等。[9]尤其是，与中央政府发行公债的议会审批程序有所不同的，地方政府发行国债牵扯的不是行政与立法、而是中央与地方的博弈，所以不大会存在行政机构利用信息不对称造成建设公债原则之虚伪性的情况。[10]因此，中央权力机关和行政机关都可以在这一问题上很好地发挥把关的作用，所需要防止出现的是由于审批权导致的寻租空间而造成各地方之间的不均衡，而这又要求必须很好地发挥财政监督机制的作用

3．专项偿债基金

专项偿债基金的制度为其他国家和地区的政府所采用，是在发行公债的过程中保证政府信用的重要形式。[11]在发行地方政府公债时，必须考虑到地方毕竟财政规模有限，而中央政府为保持宏观调控能力又不可能临时性地背负过多的由地方转嫁的财政负担，因此，事前设立偿债基金对于减少财政金融风险具有重要的意义。从激励结构的角度讲，地方政府公债的偿债基金应该由申请发行债券的地方政府自行建立，或者可以将此作为授予该地方政府已发行债券权限的前置条件，因为这将有助于促使地方政府更好地使用资金，做到专款专用，实现资金效益的最大化，并且也有利于减轻中央财政负担。虽然，这种要求可能造成财力雄厚的地方和财力不足的地方之间形式上的不平等，但是必须认识到，地方政府公债的核心价值是为促成地方特定重大项目的有效实施，而不是为了直接实现财政公平，因此这种不平等是很难避免的，应该由中央政府通过其他措施，如财政转移支付来解决。

四、结语

综上所述，在我国现时期的市场经济建设进程中，地方政府发行公债权的争议是长期以来中央与地方之间财政权力博弈中浮现出来的又一重要问题。本文认为，在一些重要的资金需求较大的建设项目上，在现有的法律框架之内赋予地方政府一定的发行公债权限是符合市场经济环境下财政预算制度所要求的事权与财权相结合原则的要求的。但是，从财政健全主义的角度出发，政府，特别是中央一级政府又必须通过合理的制度安排来保障政府公债的信用不因为发行主体范围的扩大而减弱。这就要求有关法律制度特别要在准入制度方面把好关。同时，在这一过程中，只有牢记我国在一些基本层面上的特殊国情，才能确保有关法律制度的改革与创制能够积极稳妥地展开。

【注释】

1熊伟：《关于财政法体系的再思考》，载《财税法论丛》第3卷，法律出版社2003年，页247。

2王怡：《奥运债券与财政联邦化》，见北大法律信息网。

3王怡，同上。

4朱苏力：当代中国的中央与地方分权——重读《论十大关系》第五节，见北大法律信息网。

5王怡，同前引2。

6相关论述参见廖钦福：《公债财政健全原则之研究》，载《财税法论丛》第2卷，法律出版社2002年，页354-355。

7刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年，页46。

8廖钦福，页366-369。

9刘剑文主编，同前引7，页46。

10廖钦福，同前引6，页367-368。

11廖钦福，同前引6，页372-374。