事业单位管理改革

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随着改革的不断深入，事业单位支出改革已成为社会的一个热点，根据改革过程中遇到的问题，笔者认为要使改革积极稳步推进，关键是要破除三种观念，理顺好三个关系。

一、破除事业单位不讲经济效益的旧观念。过去，在人们的观念中，总认为事业单位只能讲社会效益，不能讲经济效益。其结果，使国家财政背上了沉重的包袱。实践证明，过去那种计划配置代替市场配置，国家包揽一切的管理方式，制约了生产力的发展，限制了社会事业的进步。随着社会主义市场经济体制的建立，市场对社会资源配置作用同过去相比，发生了深刻的变化，客观上要求转变政府职能，重新界定财政供给范围，财政要逐步退出市场能发挥作用的领域，由“建设性”财政转为“公共性”财政，对于那些该由市场调节的领域，应交给市场，对那些市场调节“失灵”的领域，财政必须参与，由财政保证公益性事业单位正常的经费开支。这就是说，公益性事业单位由国家税收供养，他们为社会提供的公共服务是不应该盈利的；非公益性事业单位因没有得到财政供给，要求得生存，就应遵循市场经济的基本经济规律，同企业一样把经济效益摆在突出的位置。在市场经济条件下，如果事业单位不能讲经济效益，那走入市场的事业单位就将在财政对其“断奶”后，无法生存下去。再则，实行社会兴办事业，绝大多数的投资行为都是为了追求经济利益，不准其盈利就将打消其兴办事业的积极性。此外，从事业单位发展壮大的需要来看，我们也应该允许事业单位在法律允许的范围内讲求经济效益。江西瑞金市一所私立英才学校，创办时仅有8万元资金，14名学生。经过七八年努力，已成为具有三幢教学楼、700多万资产、2000多名学生、教学质量全市一流的现代化学校。假如当地政府思想保守，不准该校讲求经济效益，无疑将限制其发展。对于私人兴办事业，只要其不谋取暴利，只要其合法盈利的绝大部分用来继续发展社会事业，就应该鼓励其在把社会效益摆在第一位的前提下，讲求经济效益，大胆地走事业产业化之路。

二、要破除姓“公”姓“私”的旧观念。最近，江西省赣州市许多地方勇于探索，对部分医院、幼儿园采取股份制，公转民模式的改革。此举一来激活了事业单位的管理机制，二来盘活了国有资产，三来减轻了财政负担，应该说是有利于事业单位支出改革的一件大好事。对于走入市场的国有事业单位，也应象企业转制一样，只要是运行不良，造成资不抵债，难以生存发展的，就应大胆通过股份制、公转民等形式的改革，激发其生机与活力。同时为防止国有资产的流失，也应规范产权管理制度，如实行国有民营要依法建立财产保管制度和国有资产会计帐制度，不得任意转让和用于担保；实行股份合作制的单位，应改革产权制度，但对原国有事业单位要通过固定资产评估参股，对于濒临倒闭的事业单位可对其财产进行拍卖和租赁，通过盘活资产的收益用来保证那些市场调节不灵的纯公益性事业的发展。

三、破除事业单位“吃皇粮”的旧观念。有人认为，在资本主义国家，教育、卫生等事业都存在国家投资，我们是社会主义国家，为人民谋利益的各项社会事业是政府的职能，其支出更应该由国家担当起来。正因为这种指导思想，建国几十年来，事业单位人员的生老病死及各种公用经费绝大多数都是财政负担。应该说，国家几十年对事业单位的投入，为繁荣社会主义各项事业是功不可没的，但是，随着市场经济的建立，改革的不断深入发展，这种财政大包大揽的弊端已日趋显示出来。一方面政府管了许多不该管的事，财政投入了许多不该投入的钱。另一方面，政府该管的事又没管住，该支的钱又无能为力，存在严重的“越位”与“缺位”现象。同时，我们还应看到，在计划经济体制下，许多事业单位在“吃皇粮、端铁饭碗”的优越条件下，已滋生了一种“养尊处优”、“依赖伸手”、不思进取的堕性。要改变这种状况，唯一的途径就是改革事业单位支出管理办法，使非公益性事业支出尽快从财政支出中剥离开来。对竞争性经营领域的事业单位实行“断奶”，使之甩掉“铁饭碗”，不再吃“皇粮”。

搞好事业单位支出管理改革还应认真理顺好以下三个关系：

一、“放”与“管”的关系。所谓“放”，首先是在思想上要解放，要敢于大胆去试，大胆去闯，政府对事业单位要从直接微观的管理转到间接宏观的调控上来，从过去管人、管物、管事转变到政策引导和业务的指导上来；其次要清理与改革相悖的政策与规章制度，打破一切制约改革发展的条条框框，陈规旧习，创出一套有利于事业发展的好办法，通过制定宽松的鼓励政策，建立、完善合理的制度，保证改革的顺利运行；再次，要努力营造一个有利于改革发展的外部环境，让社会各界都来支持事业单位支出改革，使财政及有关部门能放开手脚地探索改革发展的新路子。在立足“放”的同时，为确保事业单位支出改革稳步发展，更应该重视一个“管”字，防止事业单位进入市场后可能出现的无序竞争及其它不正当行为。讲“管”要抓住三个方面。一是加强对事业单位布局设置的管理，避免事业单位网点布局重复设置的问题。市场经济是按价值规律来调节资源配置的，当一种行业能获取较好价格时，便会有众多的主体竞相参与。如有的小县城，仅几万人却出现几十所私立幼儿园和私立医院，其结果必然因服务对象的不饱和而出现一种非良性竞争态势。所以必须通过把好审批办证关，使事业单位网点布局趋于合理，从宏观调控上营造一个有序竞争的市场格局；二是加强收费及价格的管理，市场经济条件下，经营主体在竞争中，为争取服务对象可能采取非正常的低价位收费，或者与此相反，当其处于垄断地位时，受利益的驱动，也可能出现违反价格法的高价位收费，因此，政府有关部门必须通过加强管理使收费与价格既合理又合法。三是加强事业单位服务质量的管理。社会主义国家的性质，决定了事业单位必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，所以，政府应通过必要的监督检查与督促考核办法，使走向社会的事业单位始终把社会效益摆在第一位，对于执业水平太低，只为求经济效益而损害消费者利益的行为要坚决制止。对于教学质量太差，误人子弟的私立学校，要限期整顿甚至对其关、停、并转，对不符合基本医疗卫生条件的私立医院要坚决取缔。

二、“推”与“保”的关系。把事业单位推向市场，这是市场经济发展的必然趋势。按照市场优先的原则，凡是能由市场调节的领域，都应全面推向市场，由市场来配置资源结构，从而有利于解决财政“越位”与“缺位”的问题。把事业单位推向市场是减轻财政负担的极好办法，但“推”的目的，并非简单的为了“甩包袱”，在“推”的同时，我们还应讲求一个“保”字，即做到“推”中有“保”，“保”中有“推”。

在“推”方面，一是要明确被推的对象，明确事业单位支出改革并非将所有的事业单位推向市场，而是将那些可以参与经营竞争、可由市场调节其发展的事业单位推向市场，对于那种纯公益性的事业单位，市场调节不灵的领域，财政必须千方百计予以确保；二是对于那些半公益性的事业单位，财政可通过核定支出范围，将其盈利性的一部分推向市场，非盈利性的一部分仍由财政保障供给；三是对于那些非公益性事业，如应用科研、艺术、中介服务的事业单位，政府不应再提供经费。但是将其全面推向市场实行“断奶”时，也不能一“断”了之，而应在促进其创造生存条件的基础上，在三年内逐步实行“断奶”，使之有个适应发展的过程，对个别特殊情况，如市场条件尚不成熟的，可以分步取消其财政补贴，并对其给予暂时的经费保障，做到“推”中有“保”。

在“保”方面，要坚持一个基本原则，即纯公益性的事业单位，对其经费供给在强调确保的同时，也应做到“保”中有“推”。如义务性教育，在许多人眼中，似乎是财政支出改革的禁区，谁也不敢越雷池一步，否则就可能被戴上违反义务教育法的大帽子，其实这是教条主义观念作祟。从道理上说，国家财政对义务性教育本应想方设法予以保证，但笔者认为，在财政困难的情况下，也不应为了条条框框自捆手脚，而应采取积极的态度，鼓励社会兴资办学，适当将部分义务教育引入市场机制，让私人、外资、一切社会力量通过多种形式与政府共同解决穷国办大教育的问题。赣州市、瑞金、寻乌等地私人办学的成功经验充分表明，那种“不要国家一分钱，红红火火办教育”的办法，确实是市场经济条件下，发展教育的一条好路子，它不但能减轻财政教育经费的沉重负担，同时也能有效地运用市场竞争机制提高教学质量，促进教育事业的良性发展。另外，对必保的公益性事业单位，并非所有经费都要列入公共财政支出范畴，如对义务制学校的后勤事务，除对家庭生活非常困难学生的住宿，仍由财政支出予以保障外，也可全面推向市场。瑞金市近期将全市34所中学后勤工作引入市场，采取限额承包与租赁等方式，对暂无资金兴建而又急需兴建的学生宿舍，吸纳民间投资兴建，并根据学生的条件以偏低的价格经营，从而使学生住宿条件大为改善。目前，瑞金一批由社会投资的公寓式学生宿舍正在兴起，这一办法有效地减轻了财政负担，仅1999年就减少了财政为教育后勤支出507万元，确实是“保”中有“推”的明智之举。

三、“增”与“减”的关系。从社会经济的增长与事业发展的需要看，我们对事业投资的总量是应不断增加的，没有财政支出的增长也就意味着社会没有进步发展，尤其是教育、科学、农业三项支出的增长比例，这是法律明确规定了的，是否确保法定增长，可作为检验是否依法理财的关键。由此可见，增是目的，减是手段，增是绝对的，减是相对的，但是，讲增支决不能象过去那样，完全由国家财政对事业单位加大投入。而是应根据建立公共财政框架的需要，采取两条腿走路的办法。一是财政通过优化支出结构，减少半公益性事业的投入，甚至取消竞争性非公益性事业单位的支出，以增加对社会公益事业方面的投入。即使对公益性事业单位也要以减促增。这就是要通过对事业单位科学合理地核定人员，把多余的超编人头经费减下来以增加事业单位的基础设施与重点项目经费的投入，在“减”中求“增”。二是把非公益性事业单位推向市场，依靠社会力量兴办事业，通过多元化投资渠道，加大对整个社会事业的投入，从而相对减少贫困地区财政支出的投入，在“增”中求“减”。通过财政部门科学合理的“减”促进切实可行的“增”，通过社会力量积极参与的“增”，实现财政有目的“减”，这样才能有效地解决财政“越位”与“缺位”的问题。

“增”与“减”是相互影响的，随着财政对部分非公益性事业单位的“断奶”，势必造成事业单位相当数量的职工下岗分流，所以，国家在一定时期还应拿出相当大的资金投入到社会保障事业中去，换句话来说，财政对部分事业单位投入的减少又将引起对社会保障事业投入的增加，这就说明一定的“减”可能引起一定的“增”。所以，对于事业单位支出的增减，我们必须保持清醒的头脑，采取科学的态度，讲“增”要量力而行，既要积极又要稳妥，一方面要根据当地事业发展的需要，另一方面要考虑当地财力的状况，那种不顾实际，为了在数字上达标，为了政绩，而盲目的“增”，只会造成适得其反的不良后果；讲“减”，既要大胆更要谨慎。这就是既要实事求是、合情合理，更要符合政策法规的要求。总之，在增减问题上，应坚持这样一个观点：凡是有利于财政走出困境、有利于振兴财政；凡是有利于建立公共财政框架，有利于社会主义事业繁荣发展的减支举措，我们就要大胆实施。同时对于国家政策与法律要求增加投入的部分，我们也要千方百计，尽力而为筹措资金予以增支，只有这样才能做到“减”得合理，“增”的有效。