义务制教育管理
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[摘要]目前，我国将九年义务制教育作为地方性公共产品，主要由地方财政提供资金，这种体制导致了一系列问题，对中国的基础教育产生了严重影响。本文从理论上和实践上提出论据，论证应将义务制教育作为全国性公共产品，由中央财政提供资金。
[关键词]义务制教育地方性公共产品全国性公共产品
一、义务制教育作为地方性公共产品的弊端
长期以来，我国将九年义务制教育作为地方性公共产品，由地方政府提供。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出“实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”。在这种体制下，农村义务制教育的发展主要依靠乡镇。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确对以乡、村为责任主体的农村义务制教育体制进行改革，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。虽然由乡镇为主转为以县为主，但义务制教育仍主要由地方财政承担的格局没有改变。这种资金供应格局带来了一系列问题。
1.财政对义务制教育投入严重不足。上世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。不仅是中西部贫困地区的县市，东部发达地区的教育经费也有很大的缺口。根据教育部的《中国教育与人力资源问题报告》：2000年，我国15岁以上国民受教育年限为7.85年，25岁以上人口人均受教育年限为7.42年，还不到初中二年级程度。截至2001年，我国尚有522个县未实现“普九”。瑞士洛桑国际管理开发研究院的2002年国际竞争力年度报告显示，我国国民素质竞争力基本结构中的“金融教育充分性”、“工程师适应性”、“信息技术适应性”三项，在列入统计分析的49个国家和地区中均处于倒数第一位。《2001年中国公众科学素养调查报告》显示：我国公众中具备基本科学素养的比例仅为1.4%；早在1990年，美国就达到了6.9%.文盲和受教育程度较低的人口，不仅影响着劳动生产率的提高，而且还严重阻碍了我国的现代化水平。
2.各地义务制教育发展严重失衡。由于义务制教育的经费主要地方负责，因此，经济发达地区和欠发达地区的义务制教育状况存在巨大差异。我国小学公用经费，最高的省市和最低的省市相差50倍，初中公用经费最高的省市和最低的省市相差92倍。表1从《中国教育经费统计年鉴2003》中，选取了几个有代表性的省市的地方初级中学和小学的2002年教育经费支出情况，可以看出地区间存在明显的失衡。
表1部分省市2002年地方初级中学和小学教育经费支出单位:亿元
北京山东广东贵州甘肃宁夏青海
初级中学28.469.495.614.612.843.2
小学30.973.7163.829.9257.47.7
资料来源：《中国教育经费统计年鉴2003》，203，212页。
地区财力的不平衡导致了欠发达地区的义务制教育质量下滑。2000年，全国15岁以上的文盲人口为8700万人，各个不同地区的文盲率差异显著。华北和东北地区的文盲率较低，绝大多数省份都在5%以下，但西南和西北地区的文盲率却较高。其中西藏、青海、贵州、甘肃平均每5人就有一个文盲。因贫困产生文盲，又由文盲再导致贫困，已经形成恶性循环，严重制约了当地经济的发展，影响了西部大开发战略的实施。
3.农村义务制教育资金缺口严重。与城市相比，农村义务制教育资金的投入更为不足，生均教育经费支出基本都低于所在省市的平均水平，表2和表3清楚地说明了这一点。表2中的第二行是部分省市每位初中生的人均教育经费支出（包含城市和农村），第三行是当地农村初中生的人均教育经费支出。表3中的第二行是部分省市小学生的人均教育经费支出（包含城市和农村），第三行是当地农村小学生的人均教育经费支出。
表2部分省市2002初级中学生均教育经费支出单位：元
北京山东广东贵州甘肃宁夏青海
地方初级中学生均教育经费支出5584.911363.832511.99873.251103.601637.961766.88
地方农村初级中学生均教育经费支出3693.131163.491857.15698.70942.521518.441286.65
资料来源：《中国教育经费统计年鉴2003》，371，373页。
表3部分省市2002普通小学生均教育经费支出单位：元
北京山东广东贵州甘肃宁夏青海
地方普通小学生均教育经费支出4553.121130.931798.88643.04811.981278.451375.27
地方农村普通小学生均教育经费支出3645.11990.341429.18577.26742.981218.501309.09
资料来源：《中国教育经费统计年鉴2003》，377，379页。
税费改革前，农村义务制教育资金大部分来自农民交纳的税费，农村义务制教育的资金主要由农民负担，直接导致了投资主体的缺位和错位，影响了基础教育的义务性。农村税费改革后，农村义务制教育资金来源渠道发生了变化，在将义务制教育的供应层次提高到县一级后，也只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政，总量不足问题并没有真正解决，而且教育资金的缺口更大。许多地方的解决方法之一是大规模地撤并农村学校和精简教师。不少乡镇在撤并学校和压缩教师编制时规模过大，远远超过了近年来政府机构改革的力度，对脆弱的农村教育造成很大冲击。引起的后遗症将超过农民负担问题，会影响到一代甚至几代农村人的前途和命运。
4.择校问题严重，义务教育不义务。由于义务制教育由地方财政负担，造成各地学校的硬件和软件设施存在很大差异，即使在同一所城市，由于资金不足和分配上的弊端，也往往向少数学校倾斜。因此，有一定经济能力的家长，想尽办法获得经济发达地区的户籍，参与分配当地的教育资源。经济发达地区的居民则竞相缴纳高额的赞助费，为孩子选择质量较好的学校，这种做法造成一种奇怪的现象：自实行计划生育政策以来，中国的人口出生率呈下降趋势，但一些城市小学的班级人数却是实行计划生育政策前的两倍或以上，一个班级有80名学生并不少见。因此，不仅在农村，即使在城市，也有许多学生没有享受到免费的义务制教育。
5.流动儿童难以享受义务制度教育。我国的流动人口规模越来越大，特别是沿海经济发达地区，外来流动人口不断增加，有些地区甚至超过了常驻人口。我国义务制教育的财政资金供应体制却与此不相适应。由于实行“分级办学、分级管理”的教育体制，教育经费是按户籍学生数下拨的，流动儿童的增多给流入地义务制教育造成很大压力。许多地方以义务制教育为地方公共产品为由，利用户籍制度为流动儿童入学设置障碍。没有城市户籍或离开户籍所在地的适龄儿童，在所居城市很难得到同等的受教育机会。需要人们警惕的现象是，流动儿童已感觉到了自己与当地孩子的种种差别，义务制教育机会的不公平，将使他们更强烈地感受到社会的不平等，加深他们的被歧视感和对立感，引发未来的社会问题。
6.女童失学现象严重。由于受传统封建思想的影响，中国家庭，尤其是农村家庭，更注重对男童的教育。在财政投入不足，个人要承担较大比例的义务制教育资金，面临经济困难时，首先牺牲的是女童受教育的权利。中国文盲中七成是女性，在农村，女童的辍学现象比较严重。而事实上，女性受教育所产生的社会效益要大于男性受教育所产生的社会效益。因为女性承担着抚养教育子女的重任，母亲的文化水平关系着中华民族的明天，而文盲母亲必然会对子女的智力开发和接受教育产生不利影响。
二、义务制教育作为全国性公共产品的依据
我国当前将义务制教育作为地方性公共产品，依据这一定位建立的财政资金供应体制是产生上述弊端的重要原因，有必要进行改革。义务制教育的根本问题是经费问题，是国家将义务制教育定位在公共产品的哪一个层次的问题。本文认为应立足中国国情，将义务制教育作为全国性公共产品，由中央政府提供，才能够从根本上解决上述问题。在现阶段将义务制教育作为全国性公共产品的依据在于：
1.符合义务制教育的外部效应特征。某人或某个团体的活动给他人造成了有利或不利的影响，但他们并没有因此取得报酬，这种现象称为正外部效应。具有较强的正外部效应的活动应作为公共产品，由财政供应，义务制教育即是一例。个人在学校中获得知识，不仅对个人有益，同时也使整个社会受益———提高了社会的文明程度，提供了高素质的劳动者。而不接受教育对社会的影响正好相反。许多经济学家试图分析教育对经济增长的贡献程度。美国经济学家丹尼森教授采用系数法，计算出美国1929———1982年间教育对经济增长率的贡献为13.7%.中国也有许多学者测算过教育收益对经济增长的贡献，其中林荣日教授计算出，1982———1995年间中国教育对经济增长率的贡献为10.46%.而作为基础教育的义务制教育的外部性更为强烈，它产生的社会效益远远大于它的个人效益。因为一个文盲占大多数的国家面临的不是发展问题，而是国家的存亡问题。所以本质上，义务制教育不是个人和地方的范畴，而是全民性问题，应作为全国性公共产品，由中央财政承担。
2.有利于体现公平原则。义务制教育的一个原则是公平，它是为每一名适龄公民提供公平的受教育的机会，是面向全体公民的，不应侧重某一个区域、阶层或集团。特别是要保证贫困家庭的子女不依赖父母就可得到所需的教育，成人后能够自食其力，创造价值。如果没有义务制教育，贫苦家庭的孩子很容易陷入世世代代永久贫困的怪圈，产生大量的社会下层贫民。这是免费实行义务制教育的重要原因。
由中央财政承担义务制教育资金，可以保证较为充足的资金，不仅可以提高入学率，还可以促进教育完成率。我国目前还没有一个有效追踪小学和初中教育完成率的系统。仅仅统计入学率是不够的。有的地方和家庭为了应付差事，将孩子送入学校即完成任务，不管是否能否完成学业。如果全国真正实行了免费的义务制教育，有助于学生接受完整的基础教育，毕业率将接近入学率。
3.缩小城乡差距。目前，我国城乡之间的差距是全方位的，教育是其中之一。要根本解决三农问题，关键是发展农村教育。城乡间教育差距仅仅依靠地方财政，不仅无益于问题的解决，反而是雪上加霜，差距将会愈来愈大。只能由中央财政根据全国情况，加大对农村义务制教育的投入，进行总体平衡。
4.有利于社会稳定。义务制教育由中央财政承担，可以较为全面、均衡地安排教育资金，为各地适龄学生提供相对同质的免费义务制教育，使来自不同家庭、文化和社会背景的学生在同一所学校学习，接触不同的价值、行为、习惯，互相融合、互相尊重，有利于从小培养学生的宽容和民主精神，将来可以缓解不同阶层间的对立，从而大大减少社会紧张与冲突。
5.提高全民素质。随着社会和经济的发展，对人的知识技能的要求日益提高。受教育的劳动大军是经济发展的必要前提。世界各国间的竞争实际上就是人才的竞争，人才的储备从很大程度上决定了各国角逐的胜负，因此，基础教育是国家发展的基石。这方面，日本是一个成功的案例。日本成为世界经济强国的一个重要原因是非常重视教育，提高国民的素质。1873年，日本义务制教育阶段的入学率就达到了28%（我国解放初才达到20%），1907年入学率则高达97%.即使在二战后的经济困难时期，仍全力保证教育投入，目前已进入普及高等教育的阶段。
将义务制教育作为全国性公共产品，对于提高我国的民族素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，具有重要的战略意义。同时也有助于使我国人口规模过大的劣势转化为人力资源的巨大优势，加快现代化进程，缩小与发达国家的差距。
6.促进人口自由流动。人口的自由流动是一个社会的活力所在。如果将义务制教育作为全国性公共产品，由中央财政负担，不再按户籍学生人数下拨经费，而改为按实际入学人数划拨经费，将解决地方利益的冲突，有利于人口的自由流动。
7.实践中具备可操作性。根据《中国教育经费统计年鉴2003》，2002年，全国九年义务制教育经费支出为2143亿元，其中，财政预算内支出为1514亿元，而同年中央财政总收入执行数为11，020亿元，再加上最近几年税收连年大幅增收，2004年更是增收5000亿元，中央财政有能力负担起全国的义务制教育经费支出。即使不能马上完全转为由中央财政负担，也可采取逐步转变的方式，先解决最迫切的农村义务制教育问题。首先将农村义务制教育支出列入中央财政支出，逐步推及全国。
8.借鉴其他国家的经验。美国、法国、德国、日本在19世纪末推行义务制教育之初，都曾将义务制教育资金供应的责任全部划归基层地方政府。这种低重心的投资体制给基层地方财政造成沉重压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务制教育的推进则困难重重。面对困境，这些国家调整了义务制教育资金的供应体制，加大中央和高层次地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移。总的趋势是义务制教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，提高义务制教育的公共产品层次。我国正在重复这些国家的老路，应及时吸取它们当年的经验，结合中国国情，将义务制教育定位为全国性公共产品，有利于国家的长治久安。
参考文献：
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