财务支付结算管理

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提要发达经济体的经验表明，随着市场经济的不断发展完善和一国融入全球经济的程度加深，支付结算体系的重要作用日益显现。十国集团支付结算体系委员会（CPSS）在去年的《中央银行对支付结算体系的监管》报告中指出：中央银行要始终对支付结算体系的安全和效率予以最密切的关注。因为中央银行的主要职能之一是维护公众对货币的信心，而这种信心极其依赖于经济机构通过支付结算体系顺畅而安全地转移货币和支付工具。支付体系必须是强健的和可靠的，即使依托其运行的金融市场发生危机时，支付系统本身绝不应当成为这种危机的根源。可见，一个完善的支付结算体系不仅是高效率的，而且应当是安全可靠的。

支付结算体系是实现货币债权转移的制度安排和技术安排的有机组合。在现代市场经济中，一个完整的支付过程主要由交易、清算和结算三个环节构成。支付结算体系主要包括支付工具、支付系统、支付服务组织和相关的法规制度等。支付工具也是传达收付款人支付指令、实现债权债务清偿和货币资金转移的载体；支付系统支撑各种支付工具应用，提供资金清算与资金最终转移通道；支付服务组织向客户提供支付账户、支付工具和支付清算、结算服务，如中央银行、金融机构和专门的支付清算组织等。支付结算法规制度是规范支付结算行为，保证支付结算市场有效性的法律基础设施。维护支付结算体系的安全、高效和稳健是中央银行公共管理政策的基本目标之一。

一、中国支付结算体系的缺陷

经过二十多年的改革探索，中国支付清算体系的发展取得了巨大成就。建立了以汇票、本票、支票和信用卡为主体的支付结算制度，发展了信用支付工具，并随着现代科技的发展推动网上支付等支付工具的电子化；不断改进了支付清算系统，组织规范了各地同城票据交换系统、各商业银行的行内资金汇划系统，建立了中国现代化支付系统（CNAPS），大额支付系统（HVPS）已经完成在全国的建设和推广工作，小额批量支付系统（HEPS）将在2006年完成在全国的建设和推广工作。这些系统覆盖所有支付工具的应用，提供了社会资金快速运行的重要渠道。

但是，中国的支付清算系统仍存在系统相对独立分散、功能分割等明显缺陷。具体表现在：

（一）账户管理分割。各商业银行分行都在当地人民银行分行开设储备金账户。这种高度分散的账户管理方式分割了国家银行体制，使得银行监管变得困难，也不利于商业银行有效管理行内的资金。

（二）支付清算系统分割。首先，商业银行分支机构在中央银行分支机构开设独立账户，分别代表一个独立的支付业务处理单位，导致跨行清算系统其实成为商业银行跨分行的系统，而四大国有商业银行之间的“联行”自成体系，股份制商业银行、城市商业银行以及信用社则没有独立的“联行”系统，结算渠道经常梗阻，汇兑系统要借助四大国有商业银行的跑道，不利于支付清算体系的完善和优化，也不利于监督管理。另一方面，随着商业银行行内结算系统日益完善，各行越来越重视各自的商业利益，对行内支付结算系统的投入力度很大，而中央银行对各商业银行电子汇兑系统的影响十分有限，加剧了中国支付结算体系分割的局面。另外，中国的支付清算体系与国际支付清算系统（SWIFT）尚未连接，这使得中国支付清算体系还未成为世界支付清算体系的组成部分。其次，中国证券登记结算公司的登记结算服务仍分散在深、沪两个不同的业务平台上运作，资源不能共享，系统设置重复，账户不能通用；资金结算银行与券商分别在两市开户，分散调拨资金，增加了运作环节，降低资金使用效率，影响市场的整体效率。而专门负责银行间债券登记结算的中央国债登记结算公司也与前者不属同一结算系统，形成两个分割的登记结算系统，造成债券市场分割的格局，加大了市场的运行成本。

支付结算系统间的这种不相融、不相连的特点还加大了金融衍生产品创新的难度，不利于股票指数期货、债券期货、外汇期货、期权等金融衍生品种的发育，也不利于金融市场的全面发展。

（三）支付清算的监管体系分割。制订支付清算法规制度，维护支付清算系统的正常运行是中央银行的一项传统职责。中国银行业监督管理委员会的成立使得中央银行监督管理下的银行支付清算系统、证券登记结算系统中原本错综复杂的各种矛盾更加突出。新的《中国人民银行法》规定，中央银行负有“维护支付、清算系统的正常运行”、“会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则”、“对执行有关清算管理规定的行为进行检查监督”等职责。因此，就支付结算管理职能分工来看，银监会主要负责对支付结算业务的日常管理和具体违法行为的处罚，有关结算纠纷的受理和处置由银监会进行，并且由银监会负责对银行卡业务和资金交易的监管。人民银行负责支付结算规则的制定、支付结算市场准入；而且它作为清算系统的组织者，只为金融机构提供支付清算服务和对金融机构之间的资金清算行为进行监管，不再负责支付结算日常行为的监管，不再履行以往的支付结算现场检查和涉及支付结算违规行为的行政处罚职权。这样，就割裂了支付结算体系的内在联系，加大了支付体系的系统性风险，并增加了协调成本，削弱了支付体系的监管效率。

国际清算银行（BIS）的最新研究指出，为保持金融体系的安全和效率，一个国家的大额支付系统与证券结算系统应协调发展。其重要原因在于，大额支付系统与证券系统存在相互依存的关系。具体来说，证券系统中的资金结算借助于大额支付系统，可有效实现DVP，以防范支付风险。

二、支付结算体系的改进构想

综合各国经验，中央银行在国家支付系统中的作用应该包括：

1、制定支付系统政策，监督管理清算机构以及在支付系统中起关键作用的商业银行；

2、运作支付系统，并为金融机构提供账户间的结算；

3、操作大额转账体系；

4、监督支付系统的运行，并制定公共政策，指导中央银行以外的支付系统的运行。在政策方面，还包括规划并运行中国现代化支付系统（CNAPS）的总体结构、制定必要的法律、法规和技术标准，特别是跟支付系统风险管理和保障系统安全相关的政策。在运行方面，中央银行应继续运行现有的2500家同城清算所和中国现代化支付系统，并应该拥有和运行大额跨行资金转账系统。在电子批量支付系统和银行卡联机零售支付系统方面，则应该起组织和协调各商业银行的作用。中央银行对小额支付系统的影响可以通过制定政策间接地实现，而不应过多地直接参与系统的运行。对支付系统的监督可以通过监督清算机构以及清算机构的参与者来进行。

从制度上确保中央银行在支付结算体系的领导地位，实现中央银行与其他相关监管机构和部委有效沟通。由于中央银行负有监管支付系统的职责，各国中央银行法对此均有不同程度的表述。需要特别强调的是，金融系统的稳定性体现在支付系统的稳定性上。如果金融机构不能履行支付的义务，则视为金融危机发生。所以，中央银行法一般提出“维护金融系统的稳定性、维护支付系统的稳定性”等。但是，随着金融体系监管职能从中央银行分离，中央银行落实这项职能似乎出现困难。因此，明确赋予中央银行对于支付系统的监管权力，是完善金融监管体制的重要环节。

监管支付系统意味对于支付系统的所有参与者具有监管的权力。监管对象包括银行、非银行金融机构以及其他支付服务的提供者（例如储值卡的发行者）。就证券结算系统来说，证券结算系统的安排是金融系统的关键组成部分，证券结算体系的风险不会只局限于证券市场，并且会传递到整个金融体系。证券结算过程中担负着重要职能的任何机构或职能部门出现的金融问题或操作问题，对金融体系的其他参与者会造成严重的流动性压力或对其他的机构产生严重的信任危机。证券结算的任何中断所带来的危害将会传递到其他的支付系统。就证券市场本身而言，市场流动性也严重依赖于结算系统的安全性和可靠性。

作为金融机构的最后贷款人，中国人民银行承担着对有关金融机构流动性监控、救助有问题金融机构以防范系统性金融风险的职责。当金融机构出现支付困难，同时又难以从其他渠道获得流动性时，该金融机构只有向中央银行申请流动性支持。因此，如果一个具有系统性特征的金融机构出现了流动性风险，在没有存款保险制度的情况下，中央银行从维护金融稳定和保护存款人的角度出发，就必须提供流动性支持，否则就有可能导致系统性金融风险，甚至金融危机。中央银行要实现维护金融稳定的目标，必须了解金融机构特别是高风险金融机构的实时状况，与金融监管机构共享重要信息，因此，有必要在中国人民银行、其他相关部门及金融监管机构之间建立协调机制。鉴于中央银行在支付结算体系中的特殊地位，这些金融监管机构之间的协调机制中，中央银行应发挥主导作用。就中国金融监管中业已形成的分业监管体系来说，银监会、证监会、外管局等均从各自角度对其监管的金融机构和所辖的内部支付结算系统的风险实施监管，由于缺乏及时沟通协调机制，彼此之间形成风险敞口，产生协调上的问题，使得风险可能传递到其他部门，甚至造成支付危机。

从各国经验来看，中央银行通过各种力量联合其他相关部门可以实现支付结算体系的安全性和高效性。在澳大利亚，一方面，成立了银行业、保险业和证券业的综合监管机构，独立于中央银行，另一方面，在储备银行内部成立支付系统委员会，平行于货币政策委员会，通过支付系统委员会专司支付系统的监管职能。美国则是通过美联储在支付结算行业协会或通过中央银行的附属机构实现其对支付系统的主导地位。在美国，支付服务的组织和行业标准的制订是通过支付清算行业协会或者中央银行的附属机构来完成的。清算行业协会虽然独立于中央银行，但是央行在该协会中具有举足轻重的地位，一般担任该协会的主席。由于央行运营多个支付系统，因此，主导着组织、标准的制订。

基于中国的现实状况，可考虑由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、财政部、国家发改委、国家外汇管理局、国家审计署等部门共同设立支付结算委员会，由中国人民银行牵头负责；并以中央银行的现代化支付系统为基础，组建国家清算银行，使其成为支付结算体系的核心，与商业银行行内资金汇划系统及同城票据交换所、证券登记结算公司、期货交易所结算部门共同构成中国金融支付结算系统的架构。