征地补偿价格管理

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摘要：征地补偿价格的高低与失地农民的生活质量密切相关。为了进一步了解土地补偿价格与失地农民生活质量的关系以及影响土地补偿价格的因素，笔者对河北省高碑店市土地补偿情况作了调查，发现在征地过程中同时期同区位土地补偿价格相差悬殊，而且相差悬殊的土地补偿价格导致农民出现两极分化的情况。并在分析原因的基础上，提出了解决问题的对策和建议。

关键词：土地补偿价格两极分化负所得税

征地补偿价格的高低与失地农民的生活质量密切相关，而土地补偿价格的高低又受到不同因素的影响。为了进一步了解影响土地补偿价格的因素、土地补偿价格与失地农民的关系以及土地补偿价格实施中存在的问题，笔者于2005年5月份对河北省高碑店市周围9个村庄（马家镇、方家务、阎家务、李家营、温家屯、高家镇、付家庄、黄辛庄、马庄等）随机走访了50户农户，采用深入座谈和填写调查表的方式展开调查。这50户农户中，其中完全失去耕地的有12户，占总样本的24%，目前全家总耕地面积在一亩以内的25户，占总样本的50%，总耕地面积在一亩以上的有13户，占总样本的26%，50户农户中都不同程度存在由于政府征用土地而减少耕地的情况。之所以选择高碑店市进行样本调查，是因为高碑店市作为一个县级市，由于地处保定和北京之间，具有很好的交通条件和发展优势。在1994年以来利用其特殊的地理位置，城市规模急剧扩张，尤其是自2000年以来经济技术开发区的成立、世纪大道的修建以及植物园项目征地等，造成了大量失地农民，而高碑店本身又没有大型企业来安置这些失地农民，所以造成大量失地农民失地又失业。所以以高碑店市作为样本，在分析目前很多小城镇摊大饼式的建设而缺乏基本产业支持情况下，城镇周围失地农民的生存状况具有一定典型和代表意义，通过调查发现在征地过程中存在以下问题：

一、土地补偿价格的随意性

根据我国土地管理法规定，土地补偿费应为该耕地被征用前三年平均产值的6到10倍，安置补助费应为该耕地被征用前三年年产值的4到6倍，最高不超过15倍，对青苗补偿费应根据当年在田作物实际产量产值计算。而国土资源部2004年指导意见提出土地补偿费和安置补助费的统一产值倍数的确定应以保证被征地农民原有生活水平不降低为原则。但是在具体执行土地补偿价格时却表现为补偿价格的随意性，其主要表现为以下三个方面：

（一）同时期同地段不同村的土地补偿价格相差悬殊。根据对付家庄的调查资料，2000年因为修光华路征用该村土地，该村支付给失地农户的补偿价格为每年每亩地700元，共补偿30年，分期支付，后因为再次征地，剩余款项在2004年全部付清，共每亩实际支付给失地农民补偿款21000元。而同期相邻的阎家务实际支付给村民的补偿款为每亩6万元，一次付清。2004年征地，付家庄的征地补偿标准为每亩700元，共补偿25年，一次付清，每亩实得补偿款17500元，而同时期阎家务的征地补偿标准为每亩9万元，一次付清。

（二）同时期同地段同村不同队的土地补偿价格不同。根据对付家庄的调查，2004年同期的征地补偿价格，一队所支付给村民的土地补偿价格为每亩17500元，而二队所支付给村民的土地补偿价格为每亩30000元。

（三）即使是同时期同村同队的土地补偿价格也不相同。同样是对付家庄的调查，全村支付给一队的土地补偿价格为每亩17500元，支付给二队的土地补偿价格为每亩30000元，但是也存在因为部分农户与村领导的密切关系，即使是一队的失地农户，也得到了每亩30000元的土地补偿款。这种现象在其他村也存在。

二、村民出现两极分化

由于相差悬殊的征地补偿价格和不同的分配补偿方式，使村民出现极度两极分化的现象。

首先，失地农民与村中没有被征地的农民出现两极分化。在被征地的村中，9个村庄的村委会全部是用征地的补偿款上交全村的农业税，占总调查样本的100%，也有部分村庄甚至由村委会代缴全村的水电费，也有的村庄将土地补偿款在全村村民平均分配。这种不公平的分配方式导致村民出现两极分化，全村一方面出现部分失地农民因补偿金额不足而生活难以为继，另一方面没有被征地农民因为全村其他村民被征地而取得收益，失地农民生活水平下降，而没有被征地的农民却因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地农民的相对生活水平下降。根据对征地前以务农收入的29户农户调查，认为征地后生活水平高于现在务农农户收入水平的为0，认为与现在务农农户生活水平差不多的4户，占总样本的14%，认为生活水平低于现在农户23户，占总样本数的79%，认为不清楚的2户，占总样本数的7%。

其次，征地前以务农收入为主的农户与征地前以非农收入为主的农户出现两极分化。在调查中，50户调查样本中在征地前以非农收入为主的有21户，占总调查样本的42%，征地前以务农收入为主的有29户，占调查样本的58%。根据调查结果显示，对征地前以非务农收入为主的21户中，征地后反映生活水平明显提高的为0户，有所提高的为9户，占总样本的43%；反映征地后生活水平没有变化的11户，占总样本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1户，占总样本的5%；反映征地后生活水平明显下降的为0户，即征地后反映生活水平有所提高的，占总样本总数的43%。而通过对征地前以务农收入为主的29户农户的调查，发现反映生活水平明显提高的为0户，生活水平有所提高的为0户，生活水平没有变化的为1户，占总样本的4%，反映生活水平有所下降的有18户，占总样本的62%，反映生活水平明显下降的10户，占总样本的34%，即征地前以务农收入为主的农户反映征地后生活水平下降的共28户，占样本总数的96%。所以征地的结果使征地前以务农收入为主的农户生活水平下降，而征地前以非农收入为主的部分农户生活水平有所提高。

再次，村干部和村民出现两极分化。由于缺乏必要的监督机制，在征地过程中出现暗箱操作，村委会饱中私囊。在对付家庄的调查中，发现二队曾征用村民的菜地开发二层商品楼出租，在征地时没有支付任何补偿款，许诺在开发后实行收益分成。在商品楼开发完毕，将开发后的商品楼按每间14万元出售，而对村民却称商品楼开发亏损，便不了了之。一方面失地农民因缺乏足够的补偿款生活水平急剧下降，而个别村领导家中却购置了私家车。付家庄作为高碑店市的城中村将面临搬迁和改造，大部分村民对搬迁忧心忡忡，担心搬迁后没有生活来源，却将面临高额的取暖费、物业管理费和生活开支。而村中有钱的人却在抓紧时间盖房，准备借搬迁之机大捞一笔，贫富差距正逐渐拉大。

最后，相邻的不同村因征地补偿价格不同而出现两极分化。相邻的两个村由于不同的补偿标准，使村民生活水平出现显著差距。对阎家务调查8户村民中，反映生活水平有所提高的8户，占样本总数的100%；而相邻的付家庄9户调查中，反映生活水平没有变化的3户，占总样本的33%，生活质量有所下降的2户，占总样本的22%，生活质量明显下降的4户，占总样本的45%，没有生活水平有所提高的农户。而处于高碑店南环的黄辛庄，虽然也有征地情况，但因村里有较多的机动地，所以对征地农民用机动地划地补偿，对村民生活没有影响，农民生活满足，无后顾之忧。

三、相关原因分析

（一）土地被征用后的不同使用用途是导致征地补偿价格悬殊的根本原因。在同时期同区位情况下，付家庄和阎家务相邻的地块出现相差悬殊的补偿价格，即17500元和90000元不同的价格，是因为付家庄是工业用地而阎家务是商业用地，另外同时期因为植物园用地属于公共用地，所以土地补偿价格更低，每亩仅为13500元。所以土地补偿价格的高低与土地被征用后的使用用途密切相关，具体表现在商业用地的土地价格＞工业用地的土地价格＞公共用地的土地价格。另外当地政府支持的重点建设项目土地补偿价格也低于同时期同用途的土地补偿价格，如顺达合资公司的征地价格偏低。该结论也可以在山西省铝厂第三期征地时得到验证，同时期每亩工业用地的征用价格为10-12万元，而铝厂因为是国家和山西省的重点支持项目，补偿价格仅为每亩3-4万元。

（二）土地补偿价格高低与被征用土地农民对征地的配合度相关。土地补偿价格的形成是国家、用地单位、村集体和农户四者博弈的结果，土地补偿价格的高低与各方的实力大小密切相关。如果代表国家利益的镇政府、用地企业和村委会在征地面前成为利益的共同体，被征用土地的农户便沦为征地实施过程中的弱势群体。通过调查发现，即使是同一时间、同一用途的征地，在征地补偿价格也有所不同，如在付家庄2002年顺达公司征地时就出现一队17500元每亩的补偿价格，而二队农民的补偿价格则为30000元每亩，据调查发现是因为二队曾组织过几次因土地补偿价格偏低而联合上访活动，所以结果是补偿价格比一队价格偏高，该种情况在其他村也可以得到验证，所以村民的有计划的维权活动对提高土地补偿价格具有积极意义。

（三）征地实施过程中缺乏有效的监督和执行体系。在执行时由于缺乏透明度和有效监督，导致在同时期同地段同用途的用地也会出现补偿价格不一致的情况。更有甚者，土地补偿价格成为村干部制约村民的手段，对与自己关系好的农户支付较高的土地补偿价格，对一些老弱病残的农户支付较低的土地补偿价格，甚至出现承诺的补偿价格和实际支付的补偿价格不一致的情况，具体表现在同时期同村同队的不同农户支付不同的土地补偿价格。

（四）就业和安置政策失效，是导致农民生活水平下降的原因。虽然国家规定了划地安置、就业安置、入股分红安置和移民安置等不同的安置方式。在调查中发现，虽然在征地时用地单位承诺了一些安置方式，但在具体实施时除了货币安置外无任何其他安置方式。在调查时在选择征地后是否有其他安置和培训时所有的50户失地农户均选择为无，占调查样本的100%，显示安置政策并没有得到落实。

四、解决问题的对策和建议

（一）建议征用土地时相同区位不应该区分土地的使用用途，即不论何种用途的土地征用应严格执行相同的土地补偿价格。针对以上土地补偿价格的影响因素和对失地农民的重要作用，笔者认为同地段同时期因征用用途不同而导致的相差悬殊的土地补偿价格，将不利于社会的发展。首先，相差悬殊的土地补偿价格是形成失地农民贫富差距的根源。一直没有解决的城乡二元结构，由于各种原因又演变为三元结构，即农村又出现严重的贫富差距。中国人历来“不患贫，而患不均”的思想必将对社会的发展产生不利影响；其次，其直接结果将导致公共用地征用土地困难，国家只好动用强制权，使干群关系恶化。2005年6月13日河北省定州市因征地发生的恶性伤人和械斗事件即可见一斑。最后，因为公共用地较低的土地征用价格对农民造成的损失谁来负担？公共用地是为了满足社会公众共同利益的需要，其最终目的是增加社会公众的福利和社会效益。这种受益群体应是社会公众而不是失地农民。根据公平性原则，即谁受益谁应该承担损失。社会公共利益征用土地的损失不应该由农民来负担，而应该有社会或国家来负担。所以，区分公共利益用地和非公共利益用地，根据不同土地使用用途实行不同的土地补偿价格有失公平性原则。建议征用土地时不区分土地的使用用途，征用土地时实行折衷统一的土地补偿价格。这样既有利于保护失地农民的权益，又有利于缓解农民由于征地而发生的贫富不均问题，而且还可以解决公共用地征地难的问题，缓解政府和农民的矛盾。在征用土地时不分何种用途使用土地，在相同区位普遍使用相同的土地征用价格。而政府向有关土地使用部门提供土地时，对“公共性质的”土地使用收取较低的土地出让税金，对“非公共性质”的土地使用征收较高的土地出让税金和费用，以弥补在公共用地征用时支付的较高的征地补偿金，以保证政府征地时收支平衡。同时，建议征地补偿标准一旦确定，应严格进行，不论是何种用途的土地使用，即不论是公共性质的土地征用，还是非公共性质的土地征用，抑或是国家重点工程项目，都严格按照指定的征地标准来进行，以切实保证失地农民的利益。

（二）实行负所得税解决失地农民的生活问题。针对目前失地农民生活困难的情况，很多地方将失地农民纳入最低生活保障。笔者认为将失地农民纳入最低生活保障体系，体现了政府对失地农民的人文关怀，具有积极意义。但是最低保障制度仅仅是构建了一道防贫困网，只能对没有收入的家庭起到扶助作用，却不能解决大部分失地农民的生活问题，而且会造成养懒汉现象。针对以上失地农民收入差距相差悬殊的问题，建议政府实行负所得税制度对不同收入水平的失地农民进行补贴。所谓的负所得税制度，是指政府向低收入个人支付所得税来代替政府福利补助的方式，其实质是政府的税收负收入。其目的有两个，其一是对低收入阶层不仅不征税，而且给予所得税资助，以保证个人收入不低于一定水平；其二是在补助低收入者的同时，又保全效率，避免养懒汉。实行负所得税率的基本思想是政府规定最低收入水平，规定负所得税率，根据不同的收入水平计算出应发放的补助金金额（即负所得税金额）。如假定政府规定的最低收入标准为200元，负所得税率为25%，则不同收入家庭的可支配收入为：

负所得税计算表

表1单位：元

个人实际收入负所得税个人可支配收入

0200-0=200200

200200-200*25%=150350

400200-400*25%=100500

600200-600*25%=50650

800200-800*25%=0800

这样收入在800元以下的都可以得到政府的补助，收入不同，得到国家的补助金额也不同，个人的可支配收入不同。采用这种方法，既可以解决失地农民暂时的生活困难，也可避免失地农民进一步的两极分化。

(三)安置政策应有所侧重。

1、失地农民安置的重点应是征地前以务农收入为主的农民。通过调查，对征地前以务农收入为主的农户收入和生活水平明显下降（详见前调查结果）。建议政府在实施安置政策时应有所侧重，重点应是征地前以务农收入为主的农户的安置问题。失地前以务农收入为主的农户一般文化水平较低或年龄偏大，在择业时有一定困难。通过笔者5月份对河北省高碑店市征地前以务农收入为主和非务农收入为主的50户失地农户调查，发现征地前以务农收入为主的农户受教育程度明显偏低，具体资料见下表（表2）。

征地前以务农收入为主与非农收入为主农户受教育水平对比表

表2

收入类型

文化程度征地前以非农收入为主21户征地前以务农收入为主29户

数量占样本比例数量占样本比例

没上过学00931%

小学文化1048%931%

初中文化838%931%

高中文化314%27%

高中以上0000

合计21100%29100%

通过对以上数据加权平均得出，征地前以非农收入为主的农户平均受教育年限为7年，而征地前以农业收入为主的农户平均受教育年限为4、8年。据研究表明，教育在劳动力转移中发挥了重要作用，据测算，教育水平每增加一年，劳动者到工业部门工作的机会增加1、5%--3、2%。所以，征地前以务农收入为主的失地农民与非务农收入为主的农户相比，具有竞争的弱势性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，处境将极为悲惨。

2、选择适合失地农民特点的安置方式是安置失地农民的关键所在。

文化水平的差距导致不同类型的失地农民选择了不同的安置方式，详细资料见下表（表3）。

征地安置意愿调查表

表3

安置方式收入类型征地前以非农收入为主21户征地前以务农收入为主29户

数量占样本比例数量占样本比例

农业生产安置002586%

重新择业1357%414%

入股分红843%00

异地移民0000

合计21100%29100%

通过对征地前以务农收入为主的29户农户调查发现，希望进行农业生产安置的25户，占样本总数的87%，希望进行重新择业安置的4户，占样本总数的13%，选择入股分红和异地移民安置的人数均为0。相反，对征地前以非农收入为主的农户调查，希望农业生产安置的为0户，而希望重新择业安置的有8户，占总样本数的43%。针对征地前以务农收入为主的农户文化素质较低的情况和安置意愿，农业生产安置是最好的安置方式，可以采用村机动地或承包地划地补偿的方式，解决该部分失地农民的生活和就业问题。而对征地前以非农收入为主的农户，通过对38位外出务工人员技能的调查，其中木匠2户，焊工3户，瓦工8户，以上均为技术工，占总样本数的34%，无任何技术的有25户，占样本总数的66%。而据对当地村民的调查，技术工每日工资在28元至32元之间，一般常年有活，而小工（即没有技术的工人）日工资在25元，但活没有保证，一般有半年左右的时间没活。所以，对外出务工的农户，重点应是技能培训，组织适合农户特点的就业培训和技能培训，将对解决该部分农户的生活条件具有非常重要的作用。

参考文献：

1、廖又泉，龙菊梅，实施负所得税制的必要性和可行性，华东经济管理，2005，1；

2、张林江，围绕农村土地的权力博弈----不确定产权的一种经验分析，中国社会科学院研究生院博士生，2003年5月，来源于中国期刊网优秀硕博论文

3、杨明洪，城郊结合部征地中农民利益保护问题的理论与实证分析，四川大学学报，2005年1月；