国债规模财务管理

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摘要：我国自1981年恢复国债发行以来，国债规模不断扩大。从1994年开始，由于国家预算法禁止财政部向中央银行借款，国债规模更是迅猛上升。当前的国债规模是否合理，从国债负担率、国债依存度、国债偿债率、居民应债力四个方面做出了分析。

关键词：国债；国债规模；国债负担率；国债依存度；国债偿债率；居民应债力

新中国成立之初，仅在1950年发行过人民胜利折实公债，1954年到1958年间发行了国家建设公债。此后一直到改革开放之前，中国是世界上既无内债又无外债的国家。

改革开放以后，从80年代开始，中国政府恢复了国债融资。1981年7月1日首次发行国债（国库券）48.66亿元。从80年代后半期以来，中国的国债规模明显扩大，特别是从1994年起，国家实行分税制的预算管理体制，《中华人民共和国预算法》规定，禁止财政部向中央银行借款，从而导致弥补财政赤字的方式只有发行国债一种。于是当年国债发行规模即高达1175.25亿元，是1993年的1.59倍，以后更是逐年增加发行量，到2005年国债发行达6922.87亿元。

显而易见，我国国债规模已空前庞大，并且仍在迅猛地扩张。这一现象引起理论界和业务部门的高度关注。中国的国债规模是否合理，有没有进一步发行的空间？中国的经济能承受得起吗？中国会不会由此而债台高筑，引发债务危机？本文拟谈一下自己的几点看法。

国债规模通常包括三层含义：国债余额、当年国债发行额、当年国债的还本付息额。衡量一国的国债规模是否合理，国际上常用的指标有四个，即国债负担率、国债依存度、国债偿债率和居民应债力。现分别作以分析。

1国债负担率

国债负担率是指一国的国债余额占国内生产总值（GDP）的比重，是衡量整个国民经济承受能力的指标。该指标着眼于国债存量，表示国民经济国家债务化的程度和国债累积额与当年经济规模总量之间的比例关系。它重视从国民经济总体来考察国债限度的数量界限，被认为是衡量国债规模最重要的一个指标。

欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》要求各国的国债负担率不得超过60%，被认为是各国债务规模的警戒线。近年来欧美发达工业化国家国债负担率普遍较高，均在50%以上，达到甚至超过了《马约》规定的最高警戒线。而新兴工业化亚洲国家的国债负担率也比较高，都远远高于我国的国债负担率6%左右的水平。这就说明中国的国债负担率与国际公认的60%的警戒线相去甚远，不足为虑，国债规模还有很大的拓展余地。

但需要注意的是，其它国家的高国债负担率是债务余额流动几十年甚至上百年的结果，而我国举债历史不长，自1981年发行第一批国债至今，也不过20余年的历史。而随着国债规模的扩大，我国的国债负担率亦出现了较快的增长趋势，如果我国的国债规模照目前的势头发展下去，再过几十年，国债负担率也会很高，甚至会达到难以控制的程度。更重要的是，我国目前的国债负担额的增长率已大大高于实际GDP的增长率，甚至比名义GDP的增长率还要高，这进一步说明，我国在非经济衰退的正常运行时期，应当注意控制国债的发行规模。

2国债依存度

国债依存度是指一国当年国债发行额与当年财政支出额的比率，是用来衡量国家财政支出依靠债务收入来安排的程度。国债依存度有两种计算口径，一是从国家财政角度考虑，以当年国债收入与全国财政支出总额进行比较；二是从中央财政角度考虑，即中央财政依存度，指中央政府债务收入与中央财政支出额之比。根据政策规定，我国地方政府不能发行公债，国债全部由中央财政发行、掌握和使用，并负责还本付息，因此能够准确说明问题的应当是中央财政债务依存度。

国债依存度从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。政府举债过多，债务依存度高，表明财政债务负担重，有可能给财政未来发展带来巨大压力。

国际上对国债依存度有一个模糊的经验性的安全控制线，大体一是15~20%；中央财政则为25~30%。从下表可以看出，我国的国家财政债务依存度从1995年就超过了国际上公认的安全控制线，而中央财政债务依存度，1991年以来一直都在警戒线以上。

1998年我国的国家财政债务依存度高达40.2%，比日本财政最困难时期债务依存度最高年份的37.5%还要高出2.7个百分点。如果用中央财政债务依存度同发达国家相比，超过警戒线的幅度就更远了。美国1982-1994年中央财政债务依存度平均为22.30%，日本1982-1994年中央财政债务依存度平均为27.4%。中国1991-1998年则为51.7%，高出美国29.4个百分点，日本24.3个百分点。这未免有点高得离谱了。引起这种状况的原因主要有两个：

一是因为我国每年的国债发行额取决于两个因素，即财政赤字额和债务的还本付息能力。从“八五”期间开始，财政赤字额逐年增加，由于采取以发新债还本付息的方式而导致还本付息额急剧增长，从而导致国债发行额的急剧扩大。1994年，国务院决定，财政不得向银行直接透支或借款，这样，财政赤字的弥补过渡到只能完全依靠发行国债。当年政府内债的发行规模即飚升到1028.57亿元，是1993年政府内债发行规模（314.78亿元）的3.27倍。

二是因为我国财政收入占GDP的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重偏低的缘故。国家财政预算内收入占GDP的比重远低于世界平均水平。虽然我国的财政收入占GDP的比重已由1997年的11.6%提高到2000年的15%；中央财政收入占全国财政收入的比重也已由1997年的48.9%提高到2000年的52.2%，但与其他国家相比仍然偏低。

3国债偿债率

国债偿债率是指当年国债的还本付息额占当年财政收入的比率，即当年财政收入中用于偿还债务的部分占多大份额。反映着政府财政偿还举借债务的能力。一国财政偿债能力越大，政府举债的承受能力也就越大，反之则越小。这一指标说明，国债规模大小要受到国家财政收入水平的制约，国债规模在一般情况下，应当同当期财政收入状况相适应。

同国债依存度相似，国债偿债率也有两种计算口径，即从国家财政角度或中央财政角度考虑。但能够说明问题的也是中央财政的国债偿债率，即在考察国债偿债率时，我们认为使用中央财政偿债率指标更有实际意义。

国际上通常认为8-10%是国债偿债率的安全控制线，国际公认的警戒线是22%。世界发达国家如日本在1975-1980年平均为8.8%，英国在1984-1986年平均为6.9%，美国在1985-1986年平均为6.9%，德国在1985-1986年平均为11.5%等等，均低于或接近8-10%的安全控制线。而我国早在1992年中央财政偿债率就已高达26.59%，后虽几经变化，但目前仍然高居20%左右，是安全控制线的两倍强。

我国中央财政偿债率从1990年以后一直高于20%，1998年更是高达48.1%，可见债务的还本付息开始成为财政的一项负担。

偿债率如此之高说明中央财政支出中的相当一部分是用来偿还债务的。

由于国债偿付期过于集中于“九五”后期和“十五”时期，因此我国面临的债务还本付息的压力是相当大的。西方发达国家的国债绝对规模比中国大得多，在GDP中份额也高很多，其偿债率反而要低得多，这是由于财政收入在GDP中的份额相差太大。国债源于财政赤字，而在影响财政赤字的诸多因素中，最直接最重要的是财政收入占GDP的比例，特别是中央财政收入占GDP的比例的大小。然而，我国中央财政收入占GDP的平均比重（1994-1998）仅为7.4%，与世界诸国相比，名列最末。

4居民应债力

居民应债力是指国债余额占当年居民储蓄存款余额的比例。

自1981年以来，中国的居民储蓄率一直呈上升趋势，在当今世界名列前茅，到1999年已高达71.29%，而在1992年美国仅有4.5%，日本16.6%，法国12.7%，英国11.0%。可见中国储蓄率远高于发达资本主义国家水平。

1981-1999年我国居民应债力平均为9.07%，最高的一年也不过23%。也就是说，国债累计余额只占居民储蓄余额的很小一部分，大部分储蓄仍然滞留在银行存款的环节，居民有很强的应债力。但也应当清醒地看到，虽然国债规模占城乡居民储蓄存款的比重很低，但国债增长的速度却高于居民储蓄存款的增长速度。据测算，1981-2000年，城乡居民储蓄存款额年平均增长速度为28.81%，而同期国债平均增长速度却为37.76%，高出城乡居民储蓄存款额年平均增长速度8.95个百分点。1990-1999年城乡居民储蓄存款额年平均增长速度为23.83%，国债余额的平均增长速度是60.34%，是城乡居民储蓄存款额年平均增长速度的两倍多！

5结束语

通过上述分析，我们可以清醒地看到，目前中国的国债规模已经非常庞大，并且仍然以很高的速度递增。

从国债负担率来看，国债规模很合理，远没有达到国际公认的警戒线，政府举债还有很高的潜力。

从国债依存度来看，中国的国债依存度自20世纪90年代中期以来就畸高，远远超出了国际公认的安全控制线，就是说，中国的国家财政尤其是中央财政的财政支出过分依赖于债务收入。国债规模过高，政府举债扩容的空间很小。

从国债偿债率指标分析，中国的国债偿债率早在20世纪90年代初就已达到并超出了国际公认的安全控制线，且在目前仍然高居不下。也就是说中央财政支出中的相当一部分是用来偿还债务的。

中国的居民应债力较低，社会应债能力较强，说明国债尚有较宽的拓展余地。

上述指标中，国债负担率与居民应债力得出相似结论；而国债依存度和国债偿债率却得出截然相反的结论，即相互矛盾。产生这一矛盾的原因可以归结为我国预算内财力集中程度低，国家财政收入占GDP的比重远低于世界平均水平。

此外，国债平均期限短，使国债余额规模累积率相当低也是原因之一。

参考文献

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［2］焦艳玲.我国国债规模的统计分析与政策取向［J］.财经研究，2001，（6）.

［3］高培勇，宋永明.国债的规模控制与管理问题研究［J］.兰州商学院学报，2001，（5）.