国库体制改革财务管理

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在宏观调控的紧要时期，在为构建和谐社会寻找公平效率机制的关键阶段，担负重要角色的国家金库如何更好地发挥其职能作用。是我国国库理论需要深入探讨并在实践中不断解决的问题。

一、国库理论与实践的发展

从理论上讲，国库是一种政府职能，是政府利用计划行政手段调节和分配资源产生的一种特殊的财政制度安排，在经济和社会中自然有其存在的合理性。因为：其一，在政府运用政府强制职能通过税收、行政手段，取得财政收入，并通过补贴、分配和转移支付等支出手段支配财政支出，完成这一行政配置资源的流程，客观上需要一个收支平衡关系，这也就形成了国库的原始理论依据。其二，在市场经济条件下实施宏观调控，政府主要有货币政策和财政政策两种基本工具，而财政政策一直是最为直接、最具有刚性，见效最快的手段。在财政政策实施过程中，必须存在一个传导机制，而国库天然处在这个位置，恰恰能够承担起有效传递财政策、体现政府意图的任务，这是国库能够在市场经济条件下发展的充分依据。其三，在高度发达的市场经济中，政府的主要目的是追求一种社会公正，也就是说构建和谐的社会体系，其因素可涉及公民意识的提升，社会环境的进步等各种因素，而更重要的是政府利用行政权力配置社会资源的权力运作，这实质上就是财政分配资源的运作过程。在现行的行政框架下，为了尽可能实现社会公平，就必须实行财政收支与财政监督两种职能分离，因而就产生了既隶属于财政体内而又保持相对独立地位的国库监督职能。其四，市场经济条件下，包括财政资金在内的任何资源都要体现最佳的配置状态，追求资源的最大效益。因此，国库在履行财政资金的保管职能的基础上，为政府承担起经营理财的职能，简单地说，就是通过市场，将财政闲置资金进行合理投资，为财政资金获取最大收益。

从实践上来看，长期以来，我国没有把国库当作一种政府资源或政策手段，而且由于体制的因素，使国库发展受到了很大的限制，其直接后果就是国库职能弱化，创新能力弱，自建国以来，国库就一直扮演着财政出纳的角色，尽管随着《国家金库条例》的颁布实施，从法律上对国家金库的地位和职能有了初级的、比较模糊的定位。但是二十年实践，国库仍然是一个“出纳”的身份，国库监督管理一直弱化，财政政策传递机制作用和理财功能更无从谈起，低层次上的国库“服务”职能就成为国库工作的主纲。随着经济的发展，各级财政收入都有了大幅提升，国库的业务量也逐年成倍递增，国库的地位也随之有了微小的提升，理论界对国库体制也出现了一些争论，这本是一个好的现象，但大多都带有部门的色彩。

从人民银行来讲，认识和实践也存在一些误区。本来，由于国库职能的相对独立属性，国库安家在人民银行从全局的角度上看，是一种最合理、最经济的选择。其一，无论财政政策、货币政策，其根本目标是一致的，国库设在人民银行，极有利于财政政策和货币政策的互相配合、互相作用，共同完成宏观调控的政策目标。其二，人民银行在技术上、网络上拥有极为丰富的信息资源和技术环境，从便利、节约、合理配置资源的角度看最为适宜。其三，人民银行是国务院的行政机关，实行垂直领导管理体制和中央预算管理体制，与各级地方无较大的自身利益关联，能够较为公正的履行财政职能。但在实际操作中，也多次出现一些问题，在经济体制改革初期（包括建国以来），我国的货币政策和财政政策一直是相互渗透，相互融通的关系，国库实际上成了财政向人民银行透支的便利工具，导致出现了大量的信贷资金财政化和财政资金信贷化的问题，实际上也就削弱了货币政策和财政政策的宏观调控作用。社会主义市场经济地位确立后，国家对财政透支做了禁止性规定，开始实行以市场手段为主，通过市场配置资源的政策手段调节经济运行，货币政策和财政政策开始在政策取向等层面上进行配合，但更多的只是依靠自身的工具手段来操作运行。国库的政策传导功能被搁置起来，人民银行国库大都重视业务活动，强调服务职能，而财政部门更是漠不关心，在出台许多法律、法规和政策条文时，只是附带的提上一笔，可操作性极差。

2003年，人民银行职能转换后，特别是基层央行，面对三大职能和新赋予的反洗钱、征信管理两项职能，感到极不适应，似乎央行第三职能“金融服务职能”成了主体，将国库职能与财政收入分配职能孤立地分割开来，导致出现一些错误的倾向和做法，不利于国库职能的有效发挥。

二、国库制度的体制背景和运行缺陷

综上所述，现行的国库运行模式、管理体制、监督方式、国库资金风险防范与设立国库的政策意图差距甚远，与不断发展的经济和社会对国库职能提出的新要求不相对称。

1、在现行的国库体制背景下，无法实现新形势下的运行目标

国库在社会经济中所处的极为特殊的优势地位，经济发展对国库职能提出的新要求，国库都应该能够在经济活动中发挥更大的积极的作用，起到连结货币政策和财政政策，信息交流的平台作用；积极传导财政政策，维平财政政策波动带来的区域性差异的作用；监督和调节财政资金公平分配，促进公平和效率兼顾发展作用；充分利用国库资金加大对经济支持和结构的调整，并为政府理财增值的作用；对宏观经济运行情况进行监测预警的作用；但从目前的运行状况来看，这些运行目标很难实现，其中有着极深的体制背景和制度原因。首先，国库的运行目标不明确、不准确。从目前理论论述中对于社会主义市场经济条件下的国库的运行目标还没有完整的定位，国家设立国家金库制度的意图不明确。其次，职能界定不准确、不完善。长期沿革下来的计划经济下的国库职能没有能够随着社会主义市场经济地位的确立而改革，并以某种形式完全确立下来。在实践中，国库无法发挥其在宏观调控中的作用，“错位”、“越位”、“缺位”现象无法避免。同时由于职能的缺位，各级国库对政府部门的一些扭曲行为无法进行有效的矫正，调节收入分配、促进公平社会建设就成了野巷空谈，甚至在出现地方政府不顾全国大局、经济全局进行重复建设、浪费建设等问题时，也无能为力。

2、现行的国库管理体制的缺陷对国库资金风险防范形成了巨大的障碍

作为一级国库承担着维护国库资金安全，防范资金风险的重责，但目前的状况确实令人担忧。近几年来，人民银行将国库资金风险防范工作提到了一个新的高度，但基本上是狭义地对票据、手续、内控等方面进行风险防范，而事实上，国库资金的风险是有源头的，其更多更大地风险是由财政部门通过各种五花八门的名目，向国库漫延递伸的，这种有规不依、滥用职权，巧立名目的无形障碍对于国库部门来讲，现阶段还无法克服，从而形成大量国库资金流失，造成巨大的浪费。从国家审计署公布的审计报告和各地发生的一些腐败现象就可以得出结论。究其根源，在于国库资金的支配权在各级财政，而权力的制定和规则都是由同级政府部门制定的，政府掌握着规则制定的行政权力，作为国家宏观利益代表的国库部门是软机制，完全处于被动的状态。而且，这种状态的长期存在，又极可能诱发在财政资金分配上产生道德风险问题，也有可能向国库部门进行传递，从根本上瓦解国库资金风险防范体系。

3、国库立法滞后

国库既然作为政府的一种特殊的制度安排，体现政府的特点意图，在一定程度上讲，就是国家规定各级政府要尊重国库的相对独立性，不能随意的干预国库活动，在各种利益驱动下，这本身就是一种矛盾，解决矛盾的办法，只有一种选择，就是通过立法形成一种合理形式的运行机制，来对矛盾双方的权力进行有效限制，明确双方的权责利。而目前来讲，除许多条款已经过时的《国家金库条例》和《实施细则》外，尚没有更新、更全、更有权威的法律规定，国库工作的法律缺位直接制约着国库各项职能的充分发挥。

4、国库自身体系的不完整性，弱化了国库职能的发挥

随着财政、税收、金融体制改革不断向深层次推进，财、税、库之间的联动性越来越强，依存率越变越高，但很显然，目前的国库体系还不完整，不能为财税金融改革提供完整的服务，尽管人民银行不断努力，相继推出国库统计分析、国库会计核算、国债管理系统、国库大额支付系统等业务信息系统，为财税金融资金划拨清算提供了强大的技术支撑，但仅停留在资金清算服务的层面上，仅形成了以初级服务为主的国库业务运行体系，国库更高级别、更重要的职能还没有提到应有的高度。从管理模式来看，现行国库与所承担的职能定位不匹配，没有从“国家金库”的高度正确对待国库；国库实行名义上的垂直领导，层层作为人民银行内设一个职能部门，到基层经收处，又由各商业银行，管理体制的扭曲性非常突出。从财税库的关联度分析，目前还没有一整套完整的、成规的财税库协调机制，业务运营也还处于分散状态，没有实现联机运行、信息共享，这些因体制缺陷造成的问题，都在一定程度上制约着国库职能的有效发挥。

三、我国国库体系的基本框架的制度设计

国库体系的现实状况和经济发展对国库新的要求决定，重新构建我国国库体系，确立国库的基本职能和基本框架，为经济发展和社会进展提供良好的国库服务已成为当务之急。

1、适应经济发展的需要，对国库职能进行重新定位，构建多层次、功能完善的国库服务体系。国库体系改革的方向是适应现代经济发展的需要，对国库职能重新定位和改革创新，明确国库的各种职能分工，强化国库对经济的调控、调节作用。具体而言，国库定位于国家行政监督管理部门更为适合，即作为财政政策传导部门，运用国库的特有方式，建立宏观调控的政策平台，重点对财政资金、财政行为提供监管服务。关于国库服务的职能，也应从认识上进行调整，应分作三种递进层次，第一层次是传统的基础服务，即人民银行目前国库业务向财税部门提供的资金清算和会计核算服务。第二层次是站在国家和政府的角度，为社会公众、广大纳税人提供的一种服务，即国库代表国家和政府通过对财政行为的有效监督，确保社会资源和纳税人的贡献能够最大程度进行公平分配，向社会提供公平的的社会环境，也就是习惯上讲的国库监督管理和理财经营职能。第三种层次，是国库利用现代化信息系统和信息资源优势，配合一定的国库手段对经济运行作出宏观警示和适度调节，促进经济社会协调发展。

2、改革现行的国库管理体制。现行的国库管理体制改革应该有以下几种选择，第一种模式是组建一个全新的独立的国家金库，并进行相应的内部制度设计。第二种模式是对现作为人民银行内设部门的国库进行升级改造，可以比照国家外汇管理局的模式进行设计。第三种模式，是将国库的基础服务职能和行政监督管理职能进行分离，将基础服务职能并入人民银行金融服务体系，同时成立国家国库总局，专门履行国库的监督职能。第四种模式是维持现有的管理体制，同时赋予人民银行管理财政行为的职权。无论选择哪种模式，都能够起到对国库体制改革的创建作用，因为关键所在，并不是哪种模式的优劣，而是要真正赋予国库相应的职责，增强国库运作能力，保证国库能够在经济发展中发挥应有的作用。比较而言，从当前我国的实际情况分析，选择第二种模式比较符合成本管理原则，也适合国情。

3、国库职能的有效管理和调控问题

如何实施有效的监督管理和调控，确保国库运行目标的实现，这是国库改革的一个重大课题，实质上是国库管理职能和调控方式的改革问题。我们认为改革的清单应包括以下内容：尊重国库主体地位的前提，赋予国库独立行使行政监管职能的权力；明确国库在增强宏观调控中的政策手段，国库对政策传递出现的新情况、新问题，以及地区差异性问题具有建议权和适当的微调能力；建立国库完善的管理和运行机制，以及国库自我保护的有效制度保障，维护国库资金安全和运行稳定；明确划分国库在行政监管方面的权责，对财政资金管理和使用行政权力作出权力分割；建立国库运行监测预警系统，并赋予一定的信息披露权，进行有效的风险警示，将政府对财政资金收入分配的权力规则的制定权改由人大制定，上述权责，在国家金库大法未做出规定前，建议由人大以地方立法的形式予以确认，确保国库权责对等。

4、国库的监管方式，从国库的定位和职能分析，考虑到国库是一个特殊的行政机构，应改变目前由人民银行一家监管的状态。在目前，建议日常监管由人民银行承担，同时，国务院和各级人民政府成立由财政部门、税务部门、中国人民银行、审计部门等单位负责人参加的联席会议制度，国库运行状况要定期向联席会议进行了通报。不断进行体制创新和机制创新，同时要充分发挥国库职能，推进和保证财政、税收等管理制度改革落到实处。