县乡财政体制改革管理
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孔子的学生曾子在《大学》中：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”2,说的是生财自有正大的道理，在职的官吏人数不多，耗费财政费用的人就少，国家采用量入为出的财政原则，国库的储蓄就可丰盈，财用也富裕不竭。因此，完善县乡财政体制改革，建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。按照公共支出均等的要求，保证县乡财政基本支出需要，缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距，针对此目标笔者提出以下对策建议。
（一）合理界定地方政府间事权范围，划分政府间财政支出责任
强化政府公共服务功能，是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段，财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设；公共财政和公共服务型政府一脉相承，公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设；财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导，要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策，推进公共服务型政府的建设3。从体制层面上研究界定县乡级政府的财政支出责任，优化配置财政资源，从而有效缓解县乡财政紧张的局面。地方政府间事权的界定，涉及政府工作的各个方面，同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级，先将重点事权在各级政府间进行配置划分，在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。
第一，合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，按照国务院有关政策要求，国家决定从2006年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育阶段面学杂费所需资金，农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金，实行中央、省、市、县四级共同负担的办法，乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。由中央和地方分别负担，建议对一般财政状况的县级市，中央、省、市、县分担比例为6：2：1：1为宜。建议教育布局的调整要立足现在、着眼未来，要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划，因地制宜的搞好机构性调整，并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进入城市求学，这可以作为义务教育的一种辅助手段。
第二，合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。社会保障是地方政府所面临的普遍问题，尤其是经济转轨时期，稳定与发展已成为政府职能最主要的方面，应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。统筹推进基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老保险体制改革，最后解决转轨过程中成本和征缴问题，完善失业保险制度，扩大覆盖面。市场调节无法提供良好的卫生保健服务，逐步实现省级统筹，坚持统筹结合的城镇职工基本医保模式，将基本医保制度扩大到所有城镇居民。政府将为全民提供最基本的卫生保健服务，并计划在2010年之前将这一体制推广到全国，因地制宜、积极稳妥地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度。县级负责执行本管辖区域内的养老、失业、最低生活保障、对收入的税收调节等劳动和社会保障管理；负责本行政区域内的自然灾害预防、抗御与救济等民政管理；按属地原则负责在中央规定的保障标准、运行机制和筹资方式下公费医疗及医疗保险的集体管理，负责本行政区域内传染病及瘟疫防治管理，负责本辖区卫生规划的实施，按照隶属关系分工负责实施公益性医疗机构建设，负责辖区内城镇和农村饮水卫生标准的组织实施和初级医师资格认定，并负责本行政区域内指导监督。对养老及失业保险所需资金，由于关系到被保障对象的基本生活来源而且所需资金数额巨大，应该为中央、省、市、县共同承担的责任。医疗保险、工伤保险等可由省市两级共同承担。与此同时，应进一步增加对农村医疗的投入。每个乡镇卫生院改造支出可由县以上地方政府共同承担，以省、市县为主。
第三，合理进行农村经济社会事务管理责权在县乡级政府间配置。集体组织实施小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶持乡镇企业发展等有很大区域性而外溢性较小的一般农业经济管理责权；通过提供公共设施、外部环境等市场建设保障条件来保证本辖区内第三产业发展，通过财政政策引导其发展，通过贴息、担保等方式，鼓励其发展；充分发挥主动性和创造性，支持本辖区内的城镇建设，促进本区域内的经济和社会发展，承担县、乡、村道的交通道路建设和维护等责权；承担本区域、流域内的环境保护管理责权；承担国家资源开发政策的集体执行与一般管理监督责权。要确保对农业项目的投入，就要整合支农资金，以地方和产业发展为平台，将中央、省、市财政预算安排下拨的支农资金与地方财政、农口部门安排的支农资金集中起来，捆绑使用，集中财力办大事。对农业的专项投入应坚持“总量增加，上下结合，部门对口，集中投入”的总体原则，具体讲，由县级农业主管部门根据区域内农业发展的总体规划，与同级财政部门结合，确定支持农业发展项目规划，逐级上报到省级农业主管部门，省级农业主管部门结合全省农业发展的总体规划，对项目进行初步整合，确定一家牵头部门，在部门内部建立农业发展项目部。在编制年度预算时，由省级财政部门与省农业主管部门结合，确定年度支持的具体项目。项目预算经批准后，及时下达到市县财政部门，确保除防汛、抗旱等不可预见的灾情外，农业项目确定一项，建成一项，见效一项。整合支农资金有利于公共财政资源合理配置，发挥支农资金的整体效益，更好的缓解农业和农村发展的资金供需矛盾，促进农业农村发展和农民增收。
（二）进一步完善县市乡镇分税制财政体制，从制度上确保县级政府事权与财权的对接
在分税制体制框架下，各级政府的事权（合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界）----财权（在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等）----财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排4。一是要确定合理的税收返还办法。原非税制财政体制中的体制补助基数和体制上解基数是1993年制定的，随着经济与社会各项事业发展，以与目前各地的实际财力状况不相适应，因此建议取消原体制补助和上解，对困难地区实行以奖代补，充分调动其发展经济的积极性。改变“两税”税收返还计算方法，实行超出技术部分按增量分成，这样既可以保证地方财力与收入的同步增长，同时也与所得税改革方案一致。二是应进一步规范转移支付制度。所得税分享改革后，中央和省以下级财力进一步增强，有必要进一步规范转移支付制度。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也没有相关条款，在很大程度上影响了转移支付制度的权威性和可操作性。要改变我国财政转移支付制度实施过程中因其不够规范而导致的一些弊端，应从以下几个方面采取措施：（1）要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并过多的专项拨款种类，尽快改进拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。同时要对专项拨款中能打入下级结算体制基数的一律打入体制基数，提高专项转移支付的综合效益，从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。（2）要适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，给基层政府更大的自主权，用于解决其他公共服务项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政管理体制的整体性和综合性。（3）要提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数不平等问题。要淡化基数影响，逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策，从起点上矫正偏差。（4）要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜，确保县乡政权机关正常运转所需最低限度的经费，改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。（5）要尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。三是合理确定县级政府的事权和财权，实现县级政府的责权利统一。在目前中央和省集中了主体税种及增量的分税制财政体制下，对一些涉及国计民生的公共财政支出也应由国家和省负担，按照责权利相对等的原则，对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相对等的原则相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、培植财源的积极性。四是改变部分基金收支的管理办法，这部分基金收入涉及文化建设事业费、公路养路费等。这些收入由基层部门征收，全部上缴省，由省部门负责支出管理。鉴于相应的财政支出责任只要在县市一级，因此应下放相关的财权和事权，如养路费，应改革目前的公路建设体制，实行由省统一规划，由市县负责行政区域内建设与维护的办法，养路费的大部分应留给基层政府。
（三）积极推行省直管县财政体制
实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责任，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。一是财政体制可以不必要与行政体制相配套，在我国地方行政管理层次中，可以设立省、县二级财政体制。二是明晰事权，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，按照凡属于国家事务的事权，划归中央级，属于省事务的，划归省级，属于市县事务的，划归市县级的原则，确立三级政府的事权体系。在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务，因地制宜地制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主，争取省财政帮助解决突发问题，加快乡财县管步伐，逐步撤销乡镇财政管理层次，整合县乡财力资源。三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。四是财政公开，建立公开透明的财政管理体制。建立各项资金分配管理制度，正确处理效率与公平的关系，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。五是修订相关的法律制度，在试点的基础上，总结经验，修订相关法律，完善相关制度，巩固省直管县财政体制的改革成果。
（四）不断深化“乡财县管”改革
“乡财县管”是县乡财政体制改革的重要组成部分，也是摆脱乡镇财政困境、规范和加强乡镇财政管理的一项重要举措。洛南县自2004年在各乡镇实施这一改革以来，通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，在“保工资、保运转、保重点”和缓解乡镇财政困难等方面取得了明显成效。但目前仍存在着一些亟待解决的问题，如对一些违规操作缺乏监督制约措施、清理账户未完全到位、改革的基础工作急需加强等薄弱环节，在很大程度上影响了“乡财县管”改革初衷的实现。针对存在问题，一是要进一步强化对违规操作的监督、制约措施，逐步规范操作程序，不断提高管理水平。二是要建立查处私设账户的监督网络，通过设立举报箱、举报电话等手段，在广泛接受社会各界监督的同时，建立严厉的惩戒机制，确保改革沿着正确的轨道运行。三是要夯实“乡财县管”基础工作，建立健全各项规章制度，不断提高自动化办公水平，加强人员培训工作，及时妥善地解决改革工作中出现的各类问题。
（五）逐步完善税收征管体制
目前我国在税收征管上国税、地税、财政三足鼎立的征管格局，不仅加大了税收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了经济秩序的紊乱和腐败现象的滋长。要改变目前这种状况，笔者认为，一是要理顺地税部门管理体制，由于地方税收的地方属性，不具有与高层政府或其他区域的公共性或外溢性，因此可以考虑取消地税部门的“条条管理”机制，划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效避免基层地税部门在税收问题上向当地政府争取不当“优惠政策”的现象发生。二是为了切实降低税收征管成本，建议成立地方财税局，一套班子，两块牌子，财政部门与地税部门合署办公，统管当地的财政和地方税收工作。目前，我国浙江、宁波、上海等地在实行财税合并方面已取得了成功经验，强化了财政预算管理，压缩了税收征管成本，提高了地方政府的宏观调控能力，这些都为我们提供了前车可借之鉴。三是针对当前一些基层地税部门在各乡镇间税收归属划分上的随意性及失廉行为，以及一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，可在当前撤乡并镇的基础上，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。
（六）建立财政体制运行的监测、调整与制约机制
分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。如分税制财政体制运行中存在的县乡政府事权与财权高度不对称、转移支付制度不够规范等问题的存在及其所造成的负面影响，都在很大程度上影响了改革的进程及效果。另如一些在实践中明显失于合理与公平的个别硬性支出增长指标，一增再增，尽管其不合理性越来越明显，尽管基层反映强烈，但一直没有任何一个部门作出明确答复，不仅使一些地方政府的有关部门为完成任务迫于无奈而纷纷造假，也使党的政策的严肃性受到威胁。因此，为了确保分税制财政体制改革顺利有序地运行，扩大已有成果，解决存在问题，建议高层政府建立和完善财政体制运行的监测机制和下级政府向上级政府的诉求机制，及时纠正和调整现行财政体制运行中的弊端及不合理因素，同时建立健全财政体制运行中的监督制约机制，确保分税制财政体制改革沿着预定的轨道顺利前行。
二、县乡财政体制改革的几个重点问题
从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何从事业发展的角度完整设计、细化事权关系，形成各级财政间的合理分担，并在此基础上对财权进行相应匹配，使一些现行的政策安排内化为体制性安排，是一个比单纯增加财政投入更为重要的问题，也是发展好各项事业的根本保证。没有体现保障的投入，是不可能持续和有效的，也无法维持事业的长期发展。这种财权与事权安排亟待解决的问题包括两个层次：一是确定财政行为的基础，从而衍生出财政职能和相应的财权与事权的整体安排。即根据效率的要求，政府与市场都只做自己应该做并且有能力做好的事情，从而形成对各级财政的整体安排，形成财政分级的基础。如教育类的公共事业应根据其公共性和重要性的不同区分为义务教育、高等教育、职业教育等，然后将有限的财力首先确定在公共性和重要性最明显的义务教育领域，从而形成对财政资源的整体安排。二是从事业发展的角度对各级财政的事权和财权进行划分。即根据效率的要求，凡是下级政府能够有效处理的事务就交给下一级政府，并安排相应的财力；主要在基层发展的事业，如农村义务教育，需要由基层承担具体的管理、实施责任，但财力需要由各级财政根据公平的原则和监督的有效性进行分担。按照这样的思路，我们需要对近年来实施的用于农村的过渡性政策进行一个较为全面的分析与评价，并逐步明确、规范地将其纳入体制中，由各级财政共同加以保障1。
（一）理顺财政资源配置关系，支持和鼓励县乡政府增加收入。一是按照公共财政要求，合理划分财政收入分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。省以下各级政府间财政收入的划分要明确、合理和规范。根据区域经济发展和财政收支平衡情况，将适当税种的主要收入留给县乡或提高县乡分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。二是为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造更加规范、公平、开放的外部环境。积极引导社会资本和民间资本发展县域经济，积极推进农业结构调整，支持粮食生产，扶持产业化龙头项目等政策措施，促进县域经济发展。三是加大转移支付力度，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力。
（二）正确处理县乡财政体制改革中集权与分权的关系。财政的集权与分权，是正确划分财政分配层次的问题。尽管财政分权在调动基层政府发展经济和增加收入积极性方面有一定好处，但是，当前农村公共产品供给明显不足、以及县乡财政困难的重要原因，就是财政分配层次过多，省以下分税制财政体制改革没有从根本上解决这类问题，财权和财力过多地逐级向上集中，加之财政分配层次过多，财权和财力与本级次经济社会事务管理责权不对称。当政府间财权和财力在各层级之间层层集中时，到最底层级的乡镇已经所剩无几。根据陕西省市县和乡镇较多的实际情况，适当的财政集权非常必要，尤其在当前全省农村公共支出需求很大的情况下，财政必要的集权才能解决农村的公共产品提供问题。目前农村义务教育、卫生医疗、社会保障等公共需求的财政支出不断扩大，财政分配结构应向上一级政府调整，集中财力办大事，只有集中财力才能办大事。既要适当减少财政分配层次，从现在的中央、省、市、县、乡（镇）五个层次，减少为中央、省和县市三个层级，提高财政资源分配效果。目前，省直接管县和乡财县管试点的成功实践表明，实行中央、省、县（市）三级财政管理体制，是切实可行的解决集权与分权最佳方案，省财政直接管县（市）不再与省辖市发生财政分配关系，直接对省进行各种缴纳和结转业务。乡镇财政分两种情况，一是“乡财县管”财政管理体制。对经济发展水平较低、全部财政收入、自由财力达不到规定标准的乡镇实行“收支统管、分户核算、超收奖励、节支留用、乡财县管乡用”的财政管理体制，在条件成熟时直接作为县财政的派出机构。二是分税制财政管理体制。对经济发展水平较高、全部财政收入超过500万元、可用财力在200万元以上实力雄厚的乡镇财政，实行“划分税种、核定收支、定额补助（或上解）、自求平衡”的分税制财政管理体制。
（三）合理设置县乡政府经济社会事务管理责权（以下简称事权），界定县乡财政支出责任。政府弥补市场机制在资源配置方面的缺陷，为满足社会公共需要的公共物品和服务。由于公共财政是建立在政府提供公共服务以弥补市场缺陷和纠正市场失效的需要上，
因而提供公共服务则是其首要任务，在决定了应提供的公共服务项目之后，相应决定应有多大规模的公共支出。一是政府监视权和财政支出责任的划分相对滞后。目前，除大型公共工程项目、特大自然灾害和病虫害防治等由中央政府承担外，其他事权基本按行政隶属关系划分。如需要划清各级政府保证工资发放上的财政支出责任，现在情况是全国必须执行国家统一工资政策，统筹使用本级财力，保证本级的工资支出。由于省以下各级政府的事权没有明确的划分，有些社会事务由多级政府共同承担，造成政府间职责不明，也容易形成基本事权的下移。近年来，如工商管理、计量和质量检验、烟草、药品监督等，移交由省直部门统一管理，在一些基本管理权限上划的同时，一些相关的支出却划归县级，实行由县级财政定额上解财力的办法，从而形成基本事权的下移。二是县级政府事权与财权的不匹配，在一定程度上加大了基层财政支出压力。如农村义务教育是国民教育的基础，作为公共产品，具有效益外溢性，如果将提供义务教育的全部财政支出责任配置于基层政府，就很可能出现教育资源的不均衡。目前农村义务教育支出在县级一般预算支出中的比重大致在20-25%左右，主要包括中小学教师工资性支出、中小学办公经费支出、中小学教学仪器设备购置支出和中小学布局调整、危房改造等项支出。从2002年开始，农村中小学教育管理体制和投入体制由原来的“分级办学、分级管理、县办高中、乡镇办初中，农村办小学”调整为“以县为主”的教育投入体制。从此，农村中小学义务教育在地区间的发展呈现出不平衡的状况，贫穷和富裕地区之间，农村中小学生受教育程度、教育质量、及教育环境方面出现较大差别。再如，农村卫生医疗支出由于受县市乡镇可用财力短缺的影响，乡村卫生投入普遍不足，目前乡镇卫生院承担着提供以预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等为主要内容的综合性服务，受县级卫生行政部门委托承担辖区内公共卫生管理，负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训等职能，农村公共卫生工作由乡镇卫生院承担。然而，乡镇卫生院既是经营者，又是农村卫生市场的管理者和公共卫生的提供者，不利于农村卫生工作的健康、有序发展。可以选择取消乡镇卫生院承担的公共卫生的职能，在县市设立负责公共卫生的机构和若干分支机构，承担原来乡镇卫生院的公共卫生和市场监督管理职能。实行购买服务的办法，既可以直接由县市的公共卫生机构直接与村卫生室联系，向村卫生室购买服务，减少中间环节；也可以向同原来的乡镇卫生院购买服务，充分利用其在技术人员、仪器设备等方面的优势。但是，购买服务的财政支出责任应该如何划分，从财政供给范围看，明显属于财政支出的“缺位”的部分，增加农村卫生事业投入，逐步建立农村公共卫生防疫保健体系，提高全民医疗卫生水平，同样也是公共财政范围，这部分财政支出责任不应该全部由县财政承担。同时，再把预防、妇幼保健、卫生市场管理等职能剔除之后，乡镇卫生院可以按照赢利性（或非赢利性）单位处置，通过市场竞争求得生存。目前，出租、销售乡镇卫生院的势头非常迅猛，地方政府、医院管理者都有强烈的改制冲动。还有政府所承担的财政供养人员的养老保险与医疗保险支出责任。目前，大部分县乡社会保障基金收不抵支相差数额较大。养老医疗保险关乎城乡居民的根本利益，关乎社会的稳定，社会保证基金的筹集和使用，应在各级政府间划分明确的责任。另外，预备役、武警部队、军队离退休人员和伤残人经费及医疗费支出属于国防支出，应由中央、省级政府承担财政支出责任，县乡两级不应再承担这部分财政支出责任。一级政府应设置相对应的事权，正确合理的界定政府事权，是划分政府财政支出责任的保障。政府间财政支出责任的划分，原则上应与该层级政府事权的纵向配置理想一致，即哪一级政权机构拥有提供某种公共产品的责任和权利，那么该级政府就要相应的承担为这种公共产品的生产提供成本资金，即财政支出的责任。县级财政承担的财政职责与财政收入来源要匹配，如果政府事权超出了财政可用财力，上级政府应该考虑由转移支付或其他财政资源配置方式来解决。县乡两级政府属于国家基层政权，直接面对广大城乡居民，是党和国家各项方针政策的直接执行者，是促进经济与社会全面发展、维护社会稳定的重要力量。因此，政为财之本、财为政之基，做好基层政府的各项工作，离不开相应的财力做保障。
三、推进相关配套改革，保证县乡财政体制改革顺利进行。
（一）大力发展县域经济，做大县乡财政收入蛋糕。
抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要根据十六届六中全会、中央一号文件、国务院2006年农村综合改革工作会议精神，坚持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、深化企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特点财源体系。具体包括以下几个方面：
1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展
大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡村企业，为农村企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。
2、巩固支柱财源，培育新财源
注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固支柱财源，全面培育新财源。一是抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势。集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四要扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。
（二）推进乡镇机构改革，减少不必要的支出
乡镇党委、政府的主要职能是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，对不同类型的乡镇，分别指定不同的机构和岗位设置形式。改变传统的乡镇工作方式，切实提高乡镇工作效能。一是要做好乡镇机构和人员的精简工作。据报载，山东省推行乡镇机构改革后，将乡镇党委、政府机构合并设置，提倡党委、政府交叉任职；严格控制乡镇党政行政人员编制；乡镇级不再设置自收自支事业单位，逐步将这些单位推向社会，办一些经营性的实体。这一经验值得我们认真借鉴。二是通过提前离岗、提前退休、发展设施农业、创办经济实体等渠道，积极稳妥地做好人员分流工作。对创办经济实体的分流人员要给予政策上的优惠，对一次性买断工龄的分流人员，县乡政府应将这部分支出打入县乡财政预算，若为困难县乡拿不出这笔开支的，高层政府的财政部门应该一次性“兜底”。要千方百计为因改革而分流的人员找出路，谋生路，确保改革卓有成效地运行和大局稳定。三是要给乡镇政权机关职能定好位，彻底从直接干预企业和农民生产经营的领域里退出，把全部精力都放到为农村、农业、农民提供优质的公共服务上。四是要打造一支精干的为民服务的队伍。我国当前的干部管理及工资制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一样，不仅在很大程度上束缚了一个人的潜能的充分发挥，而且造成了纳税人所纳税款的极大浪费。因此，笔者认为，在乡镇一级政府应实行干部聘任制，打破干部身份的“终身制”和“铁饭碗”。凡是工作不称职、群众不欢迎、屡教不改的公职人员，要无情分流，惩一儆百。否则，这一问题处理得不好，不仅会严重影响党和政府在人民群众中的威望，而且是对广大纳税人的极端不负责任，甚至可以说是一种犯罪。
在精简乡镇机构的同时，笔者认为对省辖市一级的政权机关、特别是经济比较落后地区的政权机关，可以适当虚化。分税制财政体制改革实施“市管县”的初衷是，让中心城市经济带动周边县域经济的发展。但在十多年的改革实践中，不少困难地方的市级政权机关由于受财力和经济条件所限，对县乡财政的宏观调控和扶持不仅没有达到改革的初衷，而且在某种程度上成了县域经济发展中的障碍因素。近年来，我国浙江、安徽等省市在历经“市管县”后，又重新回归“省管县”财政体制，并在缓解县乡财政困难和加快县域经济发展方面取得了不少可以借鉴的宝贵经验。“省管县”后，省级财政按财政体制直接结算到县，既可避免市级集中县级财力的问题，市级财政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市的发展上。
在精简或虚化某些政府层级方面，笔者认为还有一项重要工作要做。目前在我国一些地方“撤乡并镇”已取得显著成效的同时，笔者认为对一些小规模的县（市）区也应该进行“撤县并市”。如有的县（市）区只有一二十万人，但也是四大班子，众多局委，数千号吃“皇粮”的人。这样不仅年年使数以千万计的税收资源变成了吃饭钱，使本该充满活力的县乡政府变成了“吃饭财政”、“讨饭财政”，把本该变成农村一座座水库、抽水站、桥梁或一条条道路的钱变成了养人钱，而且由此造成的公共财政缺位还加大了贫困地区农民的困难程度。因此，有关专家研究认为，在平原地带、人口密集的地区可以考虑100万人以上建一县级政府，丘陵地带50万人建一县级政府，山区县30万人以上建一县级政府。经过上述调整，每压缩一个小规模的县（市）区，每年将可节约财政资金数千万元。
（三）深化农村义务教育改革，千方百计保障教育经费开支
教育是对人力资本的投资，能够产生巨大的社会效益，对初等教育投资具有更大的社会效益。在我国社会主义新农村建设中，大力提高农村义务教育水平，具有重大的长远性、基础性作用。但是当前我国农村义务教育发展面临着严峻挑战，突出地表现在以下两个方面的问题：第一，农村中小学生上学困难和辍学等问题依然严重。第二，现行财税体制导致农村教育投入严重不足。按照目前的财税体制，高等教育由中央和省市负责，农村义务教育由县乡负责。由于在财政资金分配上，上级政府权力分配大于下级政府，地方财力分配权力主要在省级和市级，县乡政府财权最小。在本级财政负担本级教育支出的原则下，地方政府在教育经费分配上偏向高等教育和城市义务教育，农村义务教育得到省、市财政投入少。在财政收入向上集中和财政支出分配向城市倾斜的同时，一些地方还存在着将教育等社会负担下放的倾向，一些地方在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由乡镇财政和农民负担。
随着农村义务教育规模的不断扩大，义务教育的经费分担责任集中在乡和村两级，投入重心过低，这不仅造成财力薄弱的乡级政府无力发展农村经济，而且向农民征收教育经费过多，也加重了农民的教育负担。针对上述问题，中央明确提出了要加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级财政要更多地承担发展农村义务教育的责任，深化农村学校人事和财务等制度改革。具体说来，第一，要完善财政税收体制改革和加强法制建设，调整国家在初等教育、中等教育和高等教育的财政支出结构，确保义务教育投入的优先政策。农村中小学教师工资由中央、省市和县共同负担，由县统管，减轻乡镇财政负担。第二，加大对农村地区和贫困地区的收入转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育。第三，提高政府义务教育经费投入比重。结合农村税费改革，设立一定比例税收专门用于教育。第四，深化教育改革，提高农村义务教育的办学质量和效益。通过建立教师聘用制度和教学质量监督机制，改革农村义务教育的用人制度和教师工资制度。建立教育投入的绩效考核制度，将义务教育资金使用绩效状况作为任免、奖惩校长和教育主管干部的重要依据。采取有效措施鼓励教师向艰苦地区流动，解决贫困地区优质教师数量不足等问题。
（四）妥善解决县乡政府债务问题，确保基层政权稳定
由于事权与财权的高度不对称、公共财政职能的严重缺位和越位基层财政越困难的实际国情，我国基层政府的巨额债务绝大部分都发生在乡镇一级。这些债务不仅严重影响了党和政府在人民群众中的形象，而且严重威胁到县乡财政的安全运行和农村社会的稳定。如何建立一种长效还债机制，妥善解决这一问题，化解政府风险，笔者认为应采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，由于这些债务主要是由政府公共物品供给缺位造成的，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不得将债务转嫁给乡镇政府。对应由乡镇政府本身化解的债务，可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，解决部分债务；也可以通过债权债务转换消除债务；还可以借乡镇企业的改组转制转移偿债义务等。有财力的地方应将乡镇债务列入年度预算逐年予以化解。三是要建立健全债务管理制度，防止新增不良债务。对乡镇确需举办的公益事业，应组织有关方面人员进行科学论证和听证公决，并实行“一把手”责任追究制，不得以财政名义举债。乡镇政府一律不准直接办企业，也不准为企业贷款提供任何担保和抵押，更不准让乡镇财政担保。同时要不断完善新增负债决策和审批制度。乡镇因正当理由确需借贷的，必须经乡镇人代会审议通过，并报上一级政府批准后方可进行。四是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的，其乡镇主要负责人不得提拔重用，并予以严肃查处。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容，树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念，积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。
（五）按照公共财政体制的要求，建立健全财政监察机制
加强财政监督，提高监督效能，对于促进县乡财政改革与发展具有十分重要的意义，财政监督是财政的主要职能，是提高财政管理水平的一项手段。适应公共财政体制的变化，财政管理要从微观管理象宏观管理转化，由单一向全局转变，做到事前预警、事中监督、事后评价及跟踪反馈。在机制创新方面，一是建立组织协调机制。在明确各部门职责、划分职权范围的同时，建立以财政部门为核心的组织协调机制，实行联合会议制、定期进行工作联系和沟通。二是建立一套监督保障机制，加强财政监督干部队伍建设，搞好财政监督和组织保障，同时，加快财政立法进程，健全财政监督法律体系，为顺利开展财政执法，增强财政监督的权威性、严肃性提供法律保障，使各项财政基金发挥出最大效应。
党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作
与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极完善县乡财政体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。县乡财政是国家财政体系的基础环节，是基层政权建设和社会稳定的重要保障，县乡财政直接为有着众多人口的农村居民提供公共产品和服务，直接关系到农村经济社会的协调发展。分税制财政体制改革以来，县乡财政面临着突出的收支矛盾。对于矛盾的解决，笔者认为应从更深的体制层面分析，探寻更为切实、规范、科学的对策。
