小额抵债资产处置

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一、中资商业银行抵债资产处置的制度安排与主要缺陷

1.流质契约的禁止提高了抵债资产的处置成本。

根据我国《担保法》的规定,“债务履行期届满抵押权人未受清偿的,可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿;协议不成的,抵押权人可以向人民法院提起诉讼。”

由于上述对流质契约问题的禁止性规定,银行需要行使抵质押权时,借贷双方无法就抵押物处置的价值达成一致,因此,目前银行处置抵押物的手段一般只限于通过司法途径,法院一般会通过公开拍卖的方式处置。

禁止流质契约的规定在市场经济很不完善的情况下是必要的,但在银行实践中,担保物权中的评估、拍卖、处置等程序需要不少费用,显然比“不还钱就以物折抵”的流质契约的实现成本要高。因此,对流质契约的禁止性规定有必要进一步完善。

2.抵债资产通过司法拍卖程序的市场化程度不够。

目前抵债资产的司法拍卖依据的是2004年《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(法释[2004]16号)。该规定曾多次修改,在某些方面有所改进,但其中一些规定的市场化程度仍然不高。

一是在评估、拍卖机构的选择方面。尽管《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》对是否评估、评估机构的选择上给双方当事人较大的选择空间,但在实践中更多的是由法院在指定的名册中随机确定。因此,银行在这一过程中的自主权利受到极大限制。特别要指出的是,由于收费按拍卖成交价的一定比例确定,因此评估、拍卖机构往往存在高估抵债资产价值的倾向。在这种情况下,银行的权益就会缺乏应有的保障。

二是在拍卖保留价的确定方面。按照现行规定,拍卖应当确定保留价,拍卖保留价由人民法院参照评估价或市价(未作评估时)确定。法院在确定保留价时,第一次拍卖的保留价不得低于评估价或者市价的80%;如果出现流拍,再行拍卖时,可以酌情降低保留价,但每次降低的数额不得超过前次保留价的20%。这种做法往往导致拍卖底价过高,限制了拍卖的市场化程度。需要指出的是,在最终流拍的情况下,银行往往被迫以不能实现拍卖的该保留价作价接受抵债资产。

三是拍卖次数的规定方面。现行规定要求,对于第二次拍卖仍然流拍的不动产或其他财产、对于第三次拍卖仍然流拍的不动产或其他财产,法院可以依照规定将相关资产作价交申请执行人或其他先执行债权人抵债;否则,法院将解除查封、扣押、冻结,并将该动产退还被执行人。这种要么以保留价抵债、要么丧失相关权益的两难选择,虽然有利于提高案件的执行率,但不利于维护商业银行的正当权益。

3.多次过户、繁杂税费使得抵债资产处置成本过高。

双重过户制度降低了处置效率。在取得抵债资产后,银行对房地产、车辆等需办理过户手续转入;在最终转让该抵债资产时,银行又要办理过户手续转出。这种双重过户制度使银行面临着“过户难”的突出矛盾,影响了抵债资产的处置效率,也给银行资产安全带来了很大隐患。在银行的抵债资产中,无法办理过户的占很大比例,其中有的是因为抵债资产的权属不明或产权证书不全;有的是因为银行经营范围的限制;更多的是由于费用繁多,手续繁琐,造成抵债资产过户举步维艰。以房地产为例,抵债资产从企业过户到银行,再由银行过户到买方的过程产生了两次过户费用,银行因急于处置资产而处于被动地位,有时被迫承担两次费用。实践中,银行为规避两次过户而造成的巨额费用,往往在取得抵债资产后并不过户,而是等找到买家后再将财产直接过户给买家。但未过户的财产在法律意义上还不完全属于银行,一旦发生纠纷银行将处于十分被动的局面。

繁杂的税费使得抵债资产的处置成本相当高。目前的税费环节主要情况如下:一是在收取抵贷资产时,向资产评估机构支付评估费,向法院支付诉讼费和执行费;二是在办理产权变更过户时要交纳契约税、印花税以及过户费、交易综合服务费等;三是在抵债资产处置变现时,还需交纳营业税、车船使用税、房产税、土地增值税以及土地出让金等等。以划拨方式取得国有土地使用权的,转让房地产时,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照规定缴纳土地使用权出让金后才可受偿其余变现所得,集体使用权的土地,在获得土管部门同意办理征用、出让手续后,除上述土地出让金外,还需支付给乡镇集体一笔征地补偿安置费。尤其是土地出让金,往往占用了不小一笔银行资金。从银行实践来看,所有这些税费(还包括持有抵债资产期间可能支出的各种管理费用,以及垫付的各种费用)合计可达抵债资产价值的15-20%。事实上,银行取得并转让抵债资产不是出于普通的商业原则,不是为了利用该抵债资产开展经营或取得盈利。因此,上述双重过户手续显得繁琐,处置成本也显得过高。

实践中,银行以物抵债时往往还要承担并非自己义务的一些成本。在资产存在欠缴税费(如土地出让金、过户税费、物业管理费等)的情况,银行如果同意接受其作为抵债资产,在办理相关手续时事实上必须代为缴纳所欠税费,否则就无法办理过户手续。这些税费虽然最终应当从抵债资产处置中予以抵扣(并不直接从抵债资产价值中扣除,而只是作为相关的费用),但对银行来讲(尤其是土地出让金)显然加大了处置成本。此外,对一些暂时无法变现或变现价格过低的抵债房地产,银行只得采取租赁的方式以尽量减少损失。但根据有关规定,对这部分租金收入还要征收房产税、营业税、城市维护建设税和教育费附加税等,税费比例极高。相比之下,最初如以货币资金形式回收利息的话,则只需要缴纳营业税。可以说,各种税费大大影响了银行资产的保全。

4.银行作为抵债资产的所有权人权利行使受到较大制约。

根据《商业银行法》规定,“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”。对商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权,更是规定了二年的处分期限。事实上,对于银行受让的不动产,多为建设中或正在营业的商务楼或商品房,银行并无具有经营、管理此类楼宇的专业管理人才及资源;对于受让的公司股权,虽然根据最高人民法院《关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》关于债权转股权问题的规定和《公司法》关于人民法院可以依照法律规定的强制执行程序转让股东股权的规定等,银行可因受让股权而掌握公司的经营权力,但从目前实际来看,法院基本不支持此类做法,银行人员并不能真正进入董事会,这就使银行的应有权利仅限于一张法律文书,而在实践中得不到应有的保障。

此外,在个人住房按揭贷款中,银行的抵押权利事实上可能悬空或受极大限制。2005年底最高人民法院出台的《关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》,虽然较此前相关规定对银行处置所抵押房屋的权利有所放宽,但仍然规定如被执行人无法自行解决居住问题且申请执行人无法为其提供临时住房的,即使抵押的房屋被拍卖、变卖或者抵债的,法院也不应强制被执行人迁出。这实际上要求作为债权人的银行而言,肩负起了为债务人寻找临时住房的社会责任,继而带来一系列诸如解决租金的问题等,又为银行实现抵押权利徒增许多的前置程序。

二、关于完善银行抵债资产处置制度的若干建议

完善银行抵债资产的处置制度,首要问题就是调整抵债资产处置制度安排的指导思想,将银行抵债资产的处置区别于一般市场主体的正常商业交易行为,按照特殊的办法进行管理,使之与银行抵债资产的内在性质相符。然后,根据这一指导思想或思路,对现有涉及银行处置抵债资产的法规、政策予以调整。

(一)按照以物抵债的特有性质调整相应的制度安排

在市场经济下,针对各类物品的交易、转让、过户等环节征收相应税、费是必要的。但是,商业银行处置抵债资产与一般的商业交易行为有着明显的特殊性。这主要体现在两个方面:

1.银行抵债资产的处置行为不同于纯粹的商业交易行为。

目前的各种资产交易、转让、过户制度针对的是普通的商业交易行为,其出发点是一般的商业原则。虽然银行处置抵债资产表面上也是一种商业行为,但这是一种被动的交易行为,其目的不是为了从相关物品的交易中获得额外的收益,而是服从于不良资产的处置,尽量减少损失。事实上,不良资产特别是抵债资产的处置,是银行收回不良贷款本息的过程,根本就不是普通商业意义上的“真实销售”。具体来说,一方面,银行作为债权人是被动接受抵押物,又受到商业银行法关于处置期限的限制;另一方面,巨额的税费及对该行业的陌生很大程度上导致了银行债权损失的结果。例如,各商业银行一般都规定必须在一定的时间内(如一年)将抵债资产处置变现,不得持有或以此盈利;在现行司法程序下如果抵债资产拍卖不成功,银行往往要接受相关的抵债资产。因此,应对现行有关规定或税法作出特别说明,在接受、过户、登记和处置等环节予以特殊对待,提高处置效率;同时,在税费收取上要真正体现一个“抵”字,予以税费减免等优惠政策,切实减轻商业银行的财务负担。

2.银行抵债资产处置是附属于货币经营这一核心业务。

银行的核心功能是经营货币,目前主要表现为吸收存款、发放贷款。银行对抵债资产的处置不是一个独立的经营行为,它完全由不良资产的处置而引起,是货币经营活动中出现“病变”因素后采取的行为。因此,银行处理抵债资产是一种银行核心经营活动的附属行为,有着严格的限制措施,比如要求在清收不良债权时必须坚持首先以货币形式受偿,严格控制以物抵债。债务人无货币清偿能力时,应当首先拍卖、变卖非货币资产,以所得货币清偿债务。银行并不以此为自己的盈利来源,也不存在借此盈利的可能性,相反它只是为了确保货币经营活动的正常进行。抵债资产处置的主体不同决定了处置的目的不同,也决定了抵债资产处置的性质不同,不能仅凭交易过户的表象而与一般的商业运作相混同。不同性质的行为,应该适用不同的税费制度,这样才能体现区别对待的原则。正由于这是银行的附属行为,不属于银行正常营业范围,对该部分交易应该实行特殊的包括税费规定在内的政策,符合税收中性原则和国际通行做法。

3.突出抵债特性调整相关法规或政策。

如上所述,对银行处置抵债资产的行为按普通商业交易行为予以管理(包括税费缴纳、办理过户手续等),实际上混淆了两种不同性质的行为,扭曲了不良资产处置行为的性质,从而影响了银行抵债资产的处置效率,也对银行业的金融服务能力的发挥造成了较大的不利影响。比如,由于银行往往最终并不占用抵债资产,办理受让过户的目的是为了最终的转让变现。这种使得在以物抵债及其随后的处置过程中,银行作为受让方和出让方需要先后办理两次过户手续、缴纳两次相关费用的问题显然很不合理。理顺银行抵债资产处置的各种制度、规定,突出该行为的“抵债”特性,是完全必要的。

(二)改善银行抵债资产处置环境的具体政策建议

正如前面所分析的那样,在银行大都依靠抵、质押来降低贷款风险的背景下,对流质契约的禁止性规定往往导致银行大量面临以物抵债的现象。在现有司法规定下,以物抵债同样往往导致银行在司法拍卖流拍时被迫接受资产冲抵不良贷款。由于对流质契约等基本法律原则的修改需要经过复杂的程序,一时恐怕难以突破,因此下面的建议主要从修改现行具体法律、法规的角度提出。

1.改进抵债资产处置的司法制度,提高市场化程度。

价格因素在银行处置抵债资产或以物抵债时起着非常关键的地位。从经济原则看,只有卖不出去的价格,没有卖不出去的物品,司法拍卖流拍都源于价格不够合理。实践中,银行考虑到以物抵债后可能面临的各种交易、持有、变现成本,大多数时候并不愿意该资产以物抵债。应该看到,抵债资产的转让从借款人的角度来看,也是一种极其特殊的行为,其流动性在各种因素(如转让时间、公告范围、专用属性等)影响下受到明显限制。因此,以市场上正常交易的同类物品价格水平来定价显然并不合适,折价出售是正常的现象。此外,目前这种拍卖方式的价格形成机制决定了只要有人愿意接受,其成交价格只会朝上走而不会越来越低。如果能够以一个较高的价格成交,这也是银行所愿意看到的。因此,希望通过事先确定一个价格来保护抵债资产原所有人的权益并不合适也无必要。基于上述考虑,建议在抵债资产的司法拍卖环节增强债权银行的自主性,通过更加市场化的机制提高抵债资产的处置效率。

一是建议扩大银行自主选择评估机构、拍卖机构的权利。当双方无法就评估机构、拍卖机构的选择达成一致的,允许银行在法院指定的相关机构中自主选择确定(而不是目前的随机确定),或者允许银行通过公开招标确定评估机构、拍卖机构(而不是目前事实上的需双方当事人一致同意)。法院则重点对评估、拍卖的公正性进行监督。

二是完善保留价的确定方式。事实上,在采取拍卖的情况下确定保留价的做法并无必要。当然,考虑到流拍后银行可能以物抵债时的作价需要,保留价可以作为依据。为此,建议扩大保留价确定时的折让幅度,比如每次最高可达25-30%,较目前的规定提高5-10个百分点。同时,流拍后确定再拍保留价时,债权银行要求一次到底(即达到每次可折让幅度的上限)的,法院应当准许。

三是放宽拍卖环节的限制。在不调整保留价确定方式的情况下,建议放宽上述限制。一是适当延长拍卖公告期,扩大拍卖参与人的范围。二是增加一次拍卖,动产最多可拍卖3次,不动产最多可拍卖4次。

综合上述分析,针对保留价的确定问题,提高折让幅度与增加一次拍卖基本是等效的。从提高处置效率的角度来看,扩大折让幅度(折让上限由目前的80%调整为70%,同时赋予银行一次浮足的权利)的措施更好。

2.设立银行以物抵债资产的特殊权益状态,提高处置效率。

为提高银行通过以物抵债方式处置不良资产的积极性,建议为银行通过以物抵债方式取得的抵债资产设立特殊的权益状态,免办银行获得抵债资产时的受让过户手续。银行凭以物抵债协议或法院裁定,向相关机构予以登记备案,并在登记机构的相关系统中予以标识,从而进入权益特殊状态。登记机构通过一定形式向银行确认该状态。

在该权益状态下,登记机构并不真正办理所有权人的变更登记,相关书面权证上的所有权人并不变化;但是,相关资产完全处于银行控制之下,与原所有权人或仍然是名义所有权人的机构没有任何关系,也不涉及所有权人的任何法律诉讼,登记机构只能凭银行处置该资产时出具的书面要求才能解除该特殊状态。

由于受让时未办理真正的过户手续,银行最终处置抵债资产时因此也无需办理出让过户手续。在银行最终处置抵债资产时,登记机关凭银行出具的相关资料(如资产转让合同、特殊权益状态确认材料等)予解除特殊权益状态,并办理过户手续。进入特殊权益状态后,任何处置行为都不需要银行以物抵债之前的所有权人的任何授权,因为协议转让或法院裁定已将所有权益转让给银行。

3.减免银行处置抵债资产过程中的相关税费,从而降低处置成本。

一是免征汽车类抵债资产的通行费、养路费。在燃油税办法尚未出台的情况下,考虑到银行对以物抵贷资产有着十分严格的使用、保管规定,建议在银行明确不使用该资产时,对此类应针对使用者征收的费用予以免征。

二是免征进入特殊权益状态的抵债资产的过户环节税费。除银行可以向登记机构缴纳申请进入特殊权益状态的手续费用外,建议免征以下税费:银行受让抵债资产环节,免征真正办理过户手续情况下需要缴纳的手续费、登记费、契税、印花税,以及有时需要承担的土地出让金等;银行出让抵债资产环节,免征真正办理过户手续时需要缴纳的营业税及各种附加、土地增值税,以及其他相关税费。

三是在营业税、增值税等方面予以相应优惠。抵债资产是不动产的,免征银行最终销售转让该不动产和持有期间利用该不动产从事融资租赁业务应缴纳的增值税、营业税。借款方以货物、不动产、无形资产、有价证券和票据等抵充贷款本息的,免征银行销售转让该货物、不动产、无形资产、有价证券、票据以及利用该货物、不动产从事融资租赁业务应缴纳的增值税、营业税。进入特殊权益状态的抵债房地产,在未处置前的闲置期间,免征房产税和城镇土地使用税;对转让进入特殊权益状态的房地产取得的收入,免征土地增值税。

4.其他维护银行处置抵债资产时相关权益的建议。

一是调整个人住房按揭贷款中涉及的抵债房屋处置时全额征收营业税的问题。2004年国家实施宏观调控中出台的这一政策,本来是针对少数房地产市场投机者而设置的,但对银行处置相关抵债资产带来了一些障碍。建议对因银行处置抵押房产导致的房屋转让予以区别对待。对2年内转让住房的,无论普通或非普通住房,一律按照本次转让价格减去贷款本息和银行为实现债权的相关费用后的差额部分征收营业税;2年以后转让住房的,维持现有的规定不变。

二是调整与抵债资产处置相关的诉讼费用。根据法律规定,银行在诉讼过程中垫付了大量的案件受理费、保全费、执行费等相关费用,在实现债权的过程中还会产生评估费等其他费用。由于在法院的实际处理中,这些费用往往从抵押物处置后的金额中先行扣除,因此容易导致贷款本息本身尚未得到全部清偿或以物抵债后反而增加损失的现象,建议在费率方面适当予以优惠。特别是诉讼保全费,它是银行在当前法律制度体系不能完全保护自己抵押权时采取的一种不得已的资源浪费,建议对银行申请保全抵押物时能够予以一定的优惠。

(三)落实上述抵债资产处置制度调整的配套措施建议

上述有关银行抵债资产处置的各方面建议,都是目前没有规定或有相反规定。特别需要指出的是,以上对抵债资产处置的有关完善建议,只有少数属于地方政府事权范围,大部分都直接涉及中央政府相关部门以及法院等司法机关的权限范围。此外,由于抵债资产的种类很多,涉及的政府管理部门和非政府机构也较多。因此,建议由银监会向国务院提出建议,由国家财政部会同司法部、银监会、建设部、人民银行、工商总局等,在上海浦东新区、天津滨海新区综合配套改革试点过程中作出试点性特殊安排,对相关法律、法规作出修改或调整,比如司法拍卖的问题、抵债资产设立特殊权益状态的问题、相关税收和费用征收办法、银行抵债资产会计核算制度等的修改问题等。

摘要:零星、小额抵债资产目前在商业银行资产处置过程中处于非常重要的地位,也是矛盾最多领域。文章针对这一现实,提出了符合实际操作的一系列制度安排和完善措施。

关键词:商业银行;小额抵债资产;处置制度

商业银行日常经营中抵债资产的处置效率是一个非常现实的问题。抵债资产处置效率的高低,影响着整个银行体系的活力,因而完善现有抵债资产处置的制度环境就显得尤为重要。