投资增长财政管理

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一、“十五”时期山西投资和经济发展概况

投资是经济增长的主要推动力量。“十五”时期,山西经济的增长主要得益于投资增长。

从投资规模和增速看,山西全社会固定资产投资累计完成6000.06亿元,投资规模由2000年的625.16亿元扩大到2005年的1859.4亿元,全社会固定资产投资增速由2000年的8.7%提高到2005年的25.8%,年均增长24.36%,比“七五”、“八五”和“九五”时期全社会投资平均增速分别高18.26、5.27和8.2个百分点。

从投资率和边际投资率来看,山西全社会固定资产的投资率(投资率是投资总量与同期GDP总量之间的比值)由2000年的46.9%上升到2005年的53.1%,提高了6.2个百分点,投资效率全国排位由2001年的第11位提高到2005年的第10位;边际投资率(边际投资率=全社会固定资产额/GDP增量,边际投资率值越小,投资效率越高)由2001年的3.61下降到2005年的3.00,2005年山西边际投资率低于全国3.83的平均水平。

投资规模不断扩大和快速增长推动了全省经济的增长、事业的发展和人民收入水平的提高。“十五”时期,全省地区生产总值规模由2000年的1845.72亿元增加到2005年的4179.52亿元,增长速度由2000年的10.7%(按当年价计算,下同)提高到2005年的17.07%,年平均增长17.76%;城镇居民人均可支配收入由2000年的4724.1元增长到2005年的8913.9元,年平均增长13.54%,相当于全国平均水平的比例由75.2%提高到85.0%;农民人均纯收入由2000年的1905.6元增加到2005年的2890.7元,年平均增长8.69%,相当于全国平均水平的比例由84.6%提高到88.8%。应该说,“十五”时期是改革开放以来山西经济社会发展最好、人民得到实惠最多的时期。

但是,“十五”时期山西的投资总量占全国固定资产投资的比重是比较低的,全省投资总额占全国的比重由2000年的1.9%提高到2005年的2.1%,但仍低于1980年的3.1%、1985年的3.6%和1990年的2.7%的水平。虽然人均固定资产投资额由2000年的1925元增加到2005年的5542元,但比全国平均水平6776元仍低了1234元。

上面的数据说明,“十五”时期山西经济的增长主要依靠投资拉动,经济发展呈现明显的投资主导型特征。同时也说明,山西的投资是一种低水平上的较快增长,具有一定的补偿性特征。山西全社会固定资产投资无论从投资总量、投资效果,还是从人均投资额水平和在全国位次,山西全社会固定资产的投资增长都有其合理性,与山西所处的经济发展阶段和发展水平是相适应的。

二、关于对高投资、高增长的基本认识

从2003年以来,我国迎来了历史上又一个投资高峰期和经济高速增长期。全国固定资产投资增幅从2003年——2005年连续三年达到26%以上,2006年由于宏观调控有所回落但也高达24%。应该说,高投资带来10%左右的经济增长,对我国实现小康社会目标、解决发展中的就业和公共投入不足等问题都是必要的。发展社会主义市场经济没有速度不行,但是,这种投资产生的一些客观现象是要引起重视的。从客观上看,我国正处在城市化、新型工业化阶段,增加建设资金是现实需要。这几年国际国内原材料价格居高不下,推动了煤炭、冶金、建材等行业的投资增加。同时,我国对外贸易连年顺差,外汇储备继续增加,货币市场的供应充裕,这就使投资的不断增加由需要变成了现实。从主观上讲,由于推行经济发展理论,地方政府追求GDP的政绩目标以及现行的分权、分税的财政体制,都对高投资行为起到了推波助澜的作用。具体讲:

(一)“发展是硬道理”为高投资、高增长提供了理论基础。自改革开放以来,我国坚持以经济建设为中心,贯彻小平同志“发展是硬道理”的社会主义发展理论已经深入人心,并成为一种自觉行为。特别是近年来,地方政府狠抓发展这个第一要务,争先改变落后面貌的热情一浪高过一浪。在这一理念支配下,地方政府自觉不自觉地强化了对资源配置的支配力,干预市场经济发展的热情和动力越来越大。由于投资对经济增长具有最直接、最明显的拉动作用,地方政府为了显示政绩,有时不顾客观条件的可能去扩大基础设施投资。于是大修高速公路,大搞开发区,进行招商引资,使地方经济迅速提升在一个高投资、高增长的水平。事实上,这种政府干预下的投资推动经济增长并非高效、集约化的经济增长模式,而是以牺牲资源配置效率和生态环境为代价的增长。

(二)中央和地方分权改革,政府职能的转变出现了滞后、缺位与越位并存的局面。导致了地方政府经济行为的短期化。如大量经济建设和公共产品的供应,责任在地方政府,但财权与事权不对等。财权不断的上收,而事权却层层下放。在这种体制下,地方政府为求发展,增加财政收入,增强对经济发展的宏观调控能力,只有依靠扩大投资规模,做大经济总盘来实现这一目标。因此,搞负债经营、借钱求发展也就成为一种必然。为了短期内实现经济增长,有的地方政府在财力紧张的情况下,授予国有企业一些优惠和扶持政策,通过担保、贴息、债权等方式,主导银行为企业贷款,或廉价转让土地使用权,或开展集资活动。其结果是GDP增加了,却带来了地方的财政风险。

(三)中央和地方实行分税制改革后,中央将占全部税收收入60%以上的增值税,作为了中央与地方的共享收入。实行75∶25分成;所得税实行6∶4分成;消费税作为中央固定收入。这种税制安排确定了中央在财政收入增量中拿大头的格局。而地方税收体系中,又没有同步建立稳定增长的地方税主体税种。加之地方税制改革滞后,客观上导致了地方税主体税种缺失、税种老化、收入规模小的状况,直接限制了地方预算收入的增长。为保持一定的财力规模,实现地方经济社会的发展地方政府,就把眼光放在了中央与地方共享税整体规模的扩张上,通过投资规模的扩张来获得财政总收入的增长,依靠中央财政总收入的增长来换取地方分成收入规模的扩大。

(四)政府的绩效考核导向推助了高投资、高增长现象。

由于政府对官员政绩考核标准的滞后,未能按照科学发展观的要求设计考核标准。地方政府仍把GDP作为最直接的考核目标,以经济增长业绩为主体的考核内容。从而出现了政府部门不顾条件、不计成本的GDP竞争,表现为拼命加大对基础设施和配套设施的建设,拼命搞招商引资,制约了市场主体配置资源基础性作用的发挥,导致一些地方政府在资金的分配上,投入了一些并不能带来剩余价值的高档宾馆、酒店等,出现了一时的虚假繁荣。

三、高投资、高增长对地方财政的影响

经济决定财政,财政反映经济。客观地讲,“十五”时期山西投资的快速增长,拉动经济的高速增长,确实为财政收入的高增长奠定了基础。全省财政总收入由2000年的194.55亿元增加到2005年的758.12亿元,年均增长31.26%。其中一般预算收入由2000年的114.48亿元增加到2005年的368.34亿元,年均增长26.33%,高于全国地方一般预算收入平均增长水平7.96个百分点。但是,由于高投资、高增长,直接导致了财政风险的不断加大。

第一,债务负担的迅速增加,使地方财政的“硬”风险加剧。在发展地方经济过程中,全国各地都或多或少地形成了一定的债务。据资料统计:到2005年底,山西地方各级政府的债务余额共计906.82亿元,其中直接债务747.22亿元,担保债务61.03亿元,政策性挂账债务98.57亿元。债务余额是当年地方财政一般预算收入的2.46倍。在直接债务中,仅财政、教育、交通和城市社区四部门的直接债务就分别达到162.95亿元、45.38亿元(其中高等教育27.52亿元)、417.8亿元和31.49亿元。随着还贷高峰期的到来,沉重的债务负担必将影响财政收支的正常运行。未来固定资产是投资的主体,从全国看,预算内资金占社会总投资的比重不到5%。而地方政府为了发展区域经济,不适当地为一些事业、企业单位的国内外借款提供担保,从而形成了部分财政债务和财政或有债务。其结果一是由于政府投资范围过宽,不仅涵盖了公共产品和公共服务领域,而且涵盖了部分竞争领域。特别是对国有企业投资的效益低下,使政府举债和担保的投资无法收回。二是政府投资论证不充分,存在短期行为和随意性,导致部分项目建成后无法达到预期的效益,大量贷款无法偿还。三是政府多部门融资、分散管理,融资的决策主体、偿债主体的责任不明确,偿债意识淡薄,只借不还的现象相当普遍,最终债务转嫁给了财政。

第二,地方经济违背可持续发展理念,使财政潜在的“软”风险加大。一些地方政府为了在短期内达到GDP增长的目的,往往不顾经济全面、协调、可持续发展的需要和不顾资源和环境的承受能力,盲目上马一些技术水平低、资源消耗高、环境污染大的项目。这种投资结构的后果,不仅会导致市场发生波动,经济出现大起大落,反映到财政上,就会出现财政收入稳定增长的基础受挫;随着高投资拉动财政收入高增长,致使财政支出基数被抬得越来越高,一旦投资减弱而经济增长速度下降,必然导致财政收支矛盾的尖锐化。

第三,转移支付制度不完善、结构不合理,分配办法不公开、不规范,难以发挥应有的作用。目前世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式,即均等化的一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主,后者为辅。我国的转移支付虽然也包括财力性转移支付(即一般性转移支付)和专项转移支付两种类型,但是以前者为为辅、后者为主。据资料,“十五”期间,中央财政对山西转移支付总量为799.3亿元,其中,财力性转移支付301.4亿元,占37.7%,专项转移支付497.9亿元,占62.3%。专项转移支付占了大头。这种比例上的差别,制约了地方政府统筹和调度资金的能力,干扰了地方财力分配秩序,影响了各地区之间公共服务的均等化。

四、治理高投资、高增长的政策措施

综上分析可知:高投资、高增长的形成,不仅与发展经济的指导思想有关,而且与财政体制有着密切的关系。因此,治理高投资、高增长带来的负面影响,必须从落实科学发展观入手、加快政府职能的转变,在此基础上进一步调整和完善财政体制,从根本上防范财政风险。

(一)对现行的财税体制进行必要的调整和完善。现行的财税体制是1994年施行的。经过13年的运行,有效地支持了社会主义市场经济的健康发展,从制度上保证了财政收入的稳定增长,从实践看调动了中央和地方两个积极性,达到了提高“两个比重”的目的。但是,财税体制在运行过程中也存在一些问题,突出表现在财权与事权不匹配,地方需要办的事很多,但财力不足,力不从心。同时在某种程度上鼓励了粗放式的经济增长,推助了政府的投资行为,影响了市场主体对资源配置的基础性作用的发挥。因此,对现行的分税制财政体制进行适度调整是非常必要的,特别要明确界定政府间的事权和财权,合理划分各级政府的事权边界,合理划分省以下各级政府的财政收入和支出责任;要制定政府间财政关系法,通过法律手段来建立财力与事权相匹配的财税体制,不管是上收事权还是下放财权,都要以财权和事权相匹配为标准。

(二)地方政府应高度重视高投资带来的高风险。一要继续转变政府职能,把政府工作的精力主要集中在经济调节、市场监管、公共服务和社会管理上,努力解决缺位与越位并存的问题。二要从调整经济结构的高度审慎确定项目投资,努力把资金投放到有利于中央和地方财政收入都能得到合理增长的项目上。通过改善投资结构来优化产业结构,通过优化产业结构来提高地方财政收入占财政总收入的比重。三要量力而行发展社会事业,加强对政府担保和借债发展的风险控制,建立绩效评价和财政问责制度,把公共产品和公共服务的改善与经济发展的速度和财政允许的限度结合起来,稳中求进地搞建设、促发展。

(三)要按照分级分税原则,合理确定地方税主体税种。1.要形成以营业税、城维税、物业税为主体税种,契税、资源税、车船使用税、遗产与赠与税等为辅的地方税收体系,保持地方税收收入的适当规模。2.要赋予地方人大和政府更多的税收管理权限,以利于各地从本地实际出发,利用税收手段组织财政收入,调控区域经济,促进本地区经济社会稳定、持续、协调、健康发展。

(四)要借鉴发达国家的做法,进一步改革和完善转移支付制度。1.要按照因素法合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付标准,以保证各地有大致相同的条件和提供大致相同的公共服务。2.要调整财政转移支付结构,规范转移支付资金运行,对现行的财力转移支付和专项转移支付进行整合,扩大均等化的一般转移支付,削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式,尽可能取消地方配套,实现转移支付规范化和制度化。

(五)要用科学发展观来取代以GDP为主要内容的干部政绩考核标准。1.要改革地方政府领导班子的政绩考核评价机制,引导地方政府走可持续发展的路子。山西省已在这方面迈出了第一步,干部政绩考核指标中不仅有经济发展指标,而且按照科学发展观的要求,增加了社会发展和社会和谐等方面的指标(比如环保、民生),其他省区也有所行动。各级政府应相互借鉴,尽快形成制度,严格规范,加以落实。2.各级政府要切实增强忧患意识和节俭意识,在经济社会发展中做到投资与消费相适应,避免贪大求全和浮夸作风,避免过度消费和不适当的超前消费.

【摘要】本文运用社会主义经济发展理论,研究了投资增长对山西宏观经济运行及财政风险和财政体制的影响。结论是:山西投资属恢复性增长,不存在投资过热的问题。但投资形式因体制原因,会产生一定的财政风险。其解决的路径是坚持科学发展观,借鉴国外的先进做法,从制度、体制等深层改革入手,进一步转变政府职能,完善财政体制,控制投资风险。