国库现金管理政策探讨

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内容摘要：本文归纳了国库现金管理的定义，阐述了在我国开展国库现金管理的必要性，介绍了国库现金管理的几种模式，并分析了其对货币政策的影响，在此基础上，提出我国国库现金管理的可行性方案以及相关对策建议。

关键词：国库现金管理货币政策

国库现金，是指国库库存资金。国库现金管理，是在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。国库现金管理的对象主要包括库存现金、活期存款和与现金等价的短期金融资产。通过实行国库现金管理，可以减少闲置现金与弥合资金缺口，最大限度提高国库库存资金使用效率，促进金融市场创新，冲抵财政政策对货币政策的“挤出效应”，健全两者之间的协调机制，提高中央政府的宏观调控能力，使社会经济沿着健康稳定的良性轨道发展。因此，在国家实施“双稳健”宏观调控政策背景下，如何积极有效开展国库现金管理，已成为亟待研究的重要问题。

开展国库现金管理的必要性

国库库存余额是各级政府一个重要的可用财力

在以往的预算管理体制下，国库库存余额的波动幅度很大。2000年以来，随着国库单一账户体系的逐步确立，部门预算改革和国库集中收付制度改革的不断推进，直接支付和授权支付方式的推广采用，国库现金支出节奏日益均衡，国库库存余额的变动日趋稳定。更为重要的是，实行国库集中支付后减少了各级预算单位的资金结余，留存在人民银行国库的库款余额出现明显增长态势。以东部沿海某省为例，1999年以来，在稳健的货币政策和积极的财政政策作用下，该省经济保持了生产加速、需求旺盛、效益提高、活力增强的良好态势，GDP增速逐年加快，财政收入不断增加，国库库存也节节攀升。

促进财政政策转型的有力执行手段

1998年以来，我国政府开始实施积极的财政政策，但是，积极财政政策实质上是扩张性财政政策，当通货膨胀逐渐成为影响宏观经济发展压力时，若继续实施这一政策，不仅不利于控制固定资产投资过快增长，且易加剧投资与消费比例失调程度，增加经济健康运行的风险和阻力。因此，2003年4月，中央政府提出积极的财政政策应适时转向，将逐步淡出。为防止对宏观经济造成的震荡过大，逐年减少增发国债数量是一个比较可行的政策措施，但单一的政策执行手段往往难以取得预期效果。如果能够对近年来基本维持在年末3000—5500亿元之间、月末平均约4500亿元的全国国库库存余额进行有效的国库现金管理，则不仅有助于实现积极财政政策的“软着陆”，最大限度地减小财政政策转型对经济运行的震荡，且能够提高财政资金的使用效率。

为金融市场提供更加准确的市场信号

新中国成立以来，我国一直实行中央银行经理国库制度，国库库存余额已成为中央银行基础货币的主要来源之一。财政资金的收入支出，不仅是国库库存余额的变量之一，而且也是货币供应量的变量之一。党的十六届三中全会讨论通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，健全货币政策的传导机制。”一般而言，货币政策的有效实施主要通过基础货币控制、利率控制和信用控制来实现，而国库库存余额作为一种动态的货币资源沉淀中央银行，它的存在和变动将直接影响货币政策执行效果。具体分析，一是从存在角度看，如果中央银行没有将其运用于再贷款或公开市场操作，就会减少中央银行货币供应量，并降低金融市场的货币周转次数，影响货币流通效率；如果中央银行将其运用于再贷款或公开市场操作，就会转化为中央银行的基础货币，通过货币乘数作用增加中央银行货币供应量。二是从变动角度看，同一年度内国库库存余额波动较大，且具有一定的季节特征。总体而言，我国国库库存波动呈现的基本态势为：每年1、2月库存较少，3月过后开始逐月上升，除6、9月因办理退库较多导致库存略有回落外，直至10月（或11月）达到全年最高点，12月则显著下降。而国库库存作为中央银行负债的重要组成部分，其波动会对基础货币投放或回笼产生不同程度的对冲效果，进而影响中央银行调节货币供应量的决策。这对中央银行的货币政策操作是非常不利的，也增加中央银行通过公开市场操作贯彻货币政策的难度，影响中央银行为金融市场提供市场信号的准确度。

国库现金管理模式及其对货币政策的影响

目前，大部分经济发达国家都以货币的时间价值和现金的机会成本为基础，对国库现金进行市场化运作，以求实现国库现金余额的最小化和投资效益的最大化。从国库现金管理方式来看，主要有三种模式，即存放在中央银行、存放在商业银行和直接投入货币市场进行运作。国库现金管理无论采取何种操作模式，都将对货币政策产生较大的影响。

中央银行完全经(代)理国库

在这种模式下，中央和地方财政资金的入库与拨付都通过中央银行的国库会计核算系统进行。中央银行不对国库内财政资金的沉淀部分支付利息，财政部门也不用支付手续费给中央银行。这种体制在市场经济发达国家的早期阶段和实行计划经济体制的国家都曾存在过，是一种初级的、较为原始的国库现金管理模式。在这种模式下，财政部门没有对国库资金进行投资理财的观念，导致国库资金不能体现自己的时间价值。当国库资金余额增加时，资金回笼，直接减少了流通中的货币供应量。从银行角度来说，相当于资金从商业银行流向中央银行，将使得货币供给量减少。反之，当国库资金余额减少时，相当于资金从中央银行流向商业银行，如同中央银行投放基础货币。

国库资金存入商业银行

在一些市场经济较发达国家，国库资金仅在中央银行保留一定的余额，其余部分存放在经招标程序产生的商业银行。为保证财政资金安全，商业银行需向财政部提供信誉度较高的抵押品，如国债、优质的企业债券等。商业银行可把这部分资金当作普通存款，在一定范围内运用，如发放企业贷款或进行短期投资。此种情况下的国库存款与企业存款性质相同，可直接影响货币供应量大小。

直接进入货币市场用于短期投资

财政部门在中央银行保留一定数额的库存资金后，其余资金可由中央银行投入货币市场进行短期投资，以获取短期投资收益。如英国财政部制订专门法律来规定国库资金的投资范围和种类，努力提高国库现金投资的透明度，降低投资风险，确保国库现金投资的安全性。因此，须从国库现金投资的渠道和方向来分析其对货币供应量的具体影响。如果政府与一般企业一样在货币市场上进行投资活动，则在很大程度上可将国库现金视同企业资金对待。虽然中央银行的货币政策对这部分财政资金的投向影响不大，但国库现金对货币供给量的影响却不容忽视，所以，中央银行在制订和执行货币政策时应充分考虑这部分资金的规模和投向。

加强国库现金管理的对策建议

2000年以来，我国国库现金波动呈现以下三个主要特征：一是国库现金余额高位运行，资金效益低下，闲置与浪费现象严重。据统计，2000年以来月末国库库存余额最小为1743.9亿元，最大为6601.61亿元，月度环比最大波幅为2865.04亿元。二是国库现金来源中负债性比重不断上升，财政筹资成本增加。2003年中央债务余额占中央财政总支出的比重约为1998年的1.14倍，是1995年的1.65倍。三是国库资金集中存放在中央银行，虽有利于监管财政收支活动，确保国库资金安全，但增加了中央银行调节基础货币、执行货币政策的难度。因为国库存款是中央银行负债的重要组成部分，国库资金收支状况会对整个社会的资金流量产生影响。

借鉴市场经济发达国家的成功经验，笔者认为，在中央银行完全经理国库模式下，我国可在中央银行账户保留一定数额的国库存款并计付利息的基础上，由中央银行运用货币政策工具来管理国库现金。这既有利于中央银行对全社会货币供应量的调控，又能充分满足政府支出的合理需要，并可减少持有国库资金余额的净成本，从而使国库资金余额的持有成本最小化。具体而言，可采取如下对策措施：

实行国库资金动态分析制度

一般而言，资金管理须统筹考虑资金的盈利性、流动性和安全性。由于国库库存资金是属于政府性质的资金，主要来源于政府税收和国债发行，运用于政府预算支出项目，所以，在运作国库库存资金时，要在充分保证资金安全性与流动性的前提下，努力实现资金的盈利性。这就需要实行国库资金动态分析，合理搭配收入与支出的时间、金额等要素，包括对每天国库收支变动、银行体系资金流入流出状况、各类证券交易情况等的分析，总结其规律性，研究国库库存对银行体系资产负债变化的影响，为中央银行利率导向和货币政策提供决策依据。

建立科学的国库收支预测机制

全面、准确、及时的国库收支预测能为国库现金管理提供量化的操作目标，也是现金管理工作的最基本要求。因此，须加强对国库资金余额与结构的数据分析和未来变动趋势的预测和量化研究，要以预测为基础，积极探索把国库库存资金数量调控到较均衡状态的手段和方式，以求降低财政资金的管理成本，促进财政政策、货币政策调控的协调配合。在实际运作中，可以首先确定国库库存资金的最低额度（即下限）和国库库存资金数量的常规控制目标（即上限）。当国库库存低于或超过这一常规控制目标时，中央银行可通过出售或购买债券，使国库库存资金在满足正常开支的情况下趋近于常规控制目标，以达到资金存量小、管理成本低的效果，并可使国库账户上保有应付临时性或突发性支出的必要储备，同时也有利于发挥中央银行的宏观调控职能。

健全国库单一账户体系

国库单一账户（TreasurySingleAccount，简称TSA）是记录国库现金收支状况和进行余额管理的账户。因此，建立健全以国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度，是开展国库现金管理的基础。随着税费改革、项目预算滚动管理、政府集中采购等工作的稳步推进，须进一步健全国库单一账户体系，努力实现对财政资金的统一收支、统一调度、统一管理，有效提高预算资金的完整性和可控性，使国库资金的覆盖范围和表现形式更加符合政府资金的本来属性，使中央银行能全面掌握国库现金流情况，避免国库资金通过商业银行直接注入金融市场而影响社会资金流量及资金供求状况，从而减缓国库现金运作对中央银行货币政策的冲击。

积极发展货币市场

中央银行运用货币政策工具进行国库现金管理，须以流动性高、安全性强的货币市场为平台，建立竞争有序、监管严格、统一高效的货币市场是开展国库现金管理的重要前提。当前，需以扩大市场容量、丰富交易品种、创新交易方式为重点，以健全信息披露机制、价格发现机制、监督管理机制等为依托，积极发展货币市场。通过发行中央银行票据、国库现金票据、政策性金融债券等形式，加大金融创新力度，合理调控基础货币，为国库现金管理提供多样化的操作手段。

参考文献：

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