存款准备金调控思考
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存款准备金指金融机构根据规定将其有关存款和负债按照一定比例交存到中央银行的部分。金融机构按规定向中央银行交存的存款准备金占其有关存款和负债总额的比例为存款准备金率。存款准备金最初渊源于保证商业银行对客户提款进行支付,之后逐渐具备清算资金的功能,后来发展成为货币政策工具。
近二十多年来,在部分国家,如英国、加拿大,出现存款准备金率下降为零、存款准备金制度弱化的现象;但是在其他很多国家,如美国、日本、欧元区国家和众多发展中国家,存款准备金制度仍然是一项基本的货币政策制度,在货币信贷数量控制、货币市场流动性和利率调节,以及促进金融机构稳健经营、限制货币替代和资本流出入等方面发挥重要作用。我国存款准备金制度借鉴诸多市场经济国家经验,关注国际趋势,并根据我国实际不断改进和发展。
一、存款准备金制度概要和发展趋势
从目前各国存款准备金制度运作实际来看,存款准备金发挥着货币政策工具、清算资金和一定的支付保证职能,存款准备金制度的内容也主要是围绕这些职能设计和规定的。
(一)存款准备金制度适用的范围
作为货币政策工具,存款准备金是影响货币乘数,即影响中央银行基础货币与货币供应量之间函数关系的重要因素。当中央银行降低或提高法定存款准备金率时,金融机构可用于贷款的资金会相对增加或减少,促使社会贷款总量相对增加或减少,从而影响整个社会的货币供应状况。存款准备金制度的适用范围,与货币政策调控方式、传导方式、控制的有效性和公平性密切相关。
从存款准备金制度适用的金融机构范围来看,能够影响货币供应的金融机构,特别是存款货币银行(传统中的商业银行)是存款准备金制度适用的主要机构。20世纪80年代,许多西方国家尽可能扩大了准备金制度适用的金融机构范围。如美国1980年的《存款机构放松管理和货币控制法案》规定,所有存款机构,包括商业银行、外国银行的分支机构以及储蓄机构(储蓄机构和信用协会)等机构,都需按照联邦储备银行的规定交纳的存款准备金。与美国相似,日本要求所有经营本币或外汇的银行,韩国要求所有存款机构,马来西亚要求商业银行、金融公司和商人银行,都必须遵循存款准备金规定。80年代,各国金融业竞争日趋激烈,金融创新和金融自由化发展迅速,扩大存款准备金制度适用范围,有利于防止新设金融机构逃避准备金管理,增强存款准备金制度约束货币信贷总量的有效性,同时也避免造成金融机构经营上的不公平。
从存款准备金制度适用的负债范围来看,货币供应量口径对应的负债一般是存款准备金制度适用的范围。1980年代,随着各国货币中介目标逐渐由狭义货币供应量向广义货币供应量转变,存款准备金制度适用的负债范围也相应扩大。准备金制度不仅适用于一般存款,也适用于所有符合货币供应量口径的负债。美国存款准备金要求适用于交易存款、储蓄存款、非个人定期存款和某些欧洲货币负债。日本存款准备金要求适用于金融机构的存款、银行向非金融企业以及公众发行的债券、居民和非居民外币负债以及海外汇入等。在德国,70年代和80年代初期商业银行发行了大量无记名债券代替定期存款,削弱了存款准备金制度的基础。1985年德意志联邦银行决定,原到期日期不足两年的无记名债券适用于存款准备金制度,以尽可能有效地实现货币政策调控。
(二)存款准备金率
存款准备金制度对一国货币供应状况、金融市场发展和金融机构资产管理有重要影响,确定和调整存款准备金率是其中关键。准备金率的提高或降低,一方面会相对收缩或扩张货币供应量,另一方面也会增加或降低金融机构经营的机会成本。
20世纪80年代以来,西方国家在扩大准备金制度适用范围的同时,不断下调存款准备金率。美国从1983年开始多次降低存款准备金率,对5400万美元以上的交易存款由12%下调到10%(法律权限为8—14%),对420万至5400万美元的交易存款准备金率下调至3%,以降低存款机构的资金成本和方便其进入金融市场。日本1986年和1991年两次降低存款准备金率,下调至1%左右(人民银行货币政策司,1998,第52页)。
1990年代以来,资本充足制度和存款保险制度要求不断强化,促进了金融机构稳健经营,一定程度上也增加了金融机构经营成本。中央银行等金融当局在通过其他手段促进金融机构审慎经营的同时,在可能的情况下,逐步降低存款准备金率,有利于从整体上安排金融制度,更充分地发挥市场机制和机构自主约束的作用。同时,国际银行之间业务往来趋于密切,资本在各国之间流动增强,金融机构和金融中心之间竞争也不断加剧,为避免使本国金融在国际竞争中处于不利地位,许多国家倾向降低存款准备金率。
发展中国家的存款准备金率变动相对复杂,一方面类似发达国家趋于下降,另一方面也可能在下降之后反转提高。例如,马来西亚在1959年中央银行成立时,存款准备金率为2.5%,为抑制出口剧增带来的货币供应量增加,1969年提高至5%,后来逐步提高到10%;1975年后通货膨胀缓解,存款准备金率逐渐下降,1986年降到2.5%;1989年至1996年,通货膨胀加剧,存款准备金率被连续上调10次,达到13.5%。发展中国家存款准备金率下调后转而提高,一般与货币供应量增加、通货膨胀压力加大有关。同时也由于在发展中国家资本充足制度建立和实施较晚,主要靠存款准备金制度约束银行贷款扩张。历史上东南亚国家为对冲外汇流入过快相应增加的货币供应量,也采取过提高存款准备金率的手段。
(三)准备金资产、账户与考核
金融机构在中央银行的存款都被认可为合格的准备金资产,其库存现金在发达国家多被认可为准备金资产,而在一些发展中国家却不被认可。国债等资产一般不被认可为准备金资产,主要是因为债券资产不属于基础货币,如果将债券资产认可为准备金资产,一定程度上会造成存款准备金制度不能发挥控制基础货币和货币乘数的作用,不利于中央银行调控货币供应量。美国金融机构存款准备金资产包括在联储的存款和库存现金。德国与美国类似,区别是金融机构库存现金只可充当不超过25%的准备金资产,主要原因是促使金融机构提高现金使用效率,避免保存太多的库存现金。发展中国家中央银行受统计信息技术限制,大多没有将金融机构库存现金列为准备金资产。
一般地,金融机构在中央银行都开设存款账户,按照账户的性质可以划分为准备金账户和清算账户两大类。在发达国家,两类账户合二为一,准备金账户可用于清算,账户余额即为准备金余额;在发展中国家,两类账户有的是分开的,并对准备金账户头寸的变动存在不同程度限制,金融机构在央行开设有单独的备付金账户用于清算。近年来随着技术和管理水平的提高,越来越多的发展中国家将两类账户合并。
存款准备金考核包括计算和维持两方面。计算是确定金融机构缴存准备金标准的过程和基础,维持是指按计算出的准备金标准考核金融机构实际缴存准备金的情况,维持期一般要滞后于计算期。例如,美国金融机构存款准备金计算周期从星期二到十四天后的星期一,按金融机构应缴准备金负债的平均余额计算应缴准备金额。维持周期从星期四到十四天后的星期三,比计算周期滞后两天,按实缴准备金的日平均余额考核,该滞后期在国际上是很短的。
准备金计算期和维持期的长短,以及二者之间的时滞,在不同国家之间存在较大的不同。计算期或维持期长短一方面取决于准备金管理技术,一方面取决于各国央行对准备金弹性和货币政策调控之间的把握。如果准备金维持期较长,则日准备金余额可以有较大幅度的变化,将有利于稳定市场利率,但是不利于稳定货币总量;反之反是。
二、近年来存款准备金在货币政策调控中作用的变化
(一)存款准备金由货币政策调控工具转变为调控基础
存款准备金作为一种货币政策工具存在局限性:一是准备金率调整对金融机构经营震动较大,准备金率变化需要银行重新调整资产组合,但是金融机构在短时间内难以完成,如果市场发育不完善,超额准备金在金融机构间分配不平衡时,这种震动会更大。二是较高的准备金率会降低金融机构通过市场渠道运用资金的比例。并且,如果法定准备金调整频繁,银行会倾向保持较高超额准备金,进一步降低可用资金比例。三是由于多数国家对准备金存款不付息,准备金作为一种税收,容易引发金融机构及市场融资同行为逃避金融监管的现象,甚至形成脱媒。
20世纪90年代以来,主要工业国家中央银行陆续将利率指标确定为货币政策调控的中介目标,中央银行通过货币政策操作调控基准利率,基准利率水平的变动,通过利率风险结构、期限结构等机制影响金融市场各种利率变化,从而对金融运行和经济运行产生影响。随着货币政策调控趋向以价格调控为主,强调预调和微调的精细化操作,单纯依靠调整存款准备金率进行货币政策调控的方式使用越来越少,存款准备金制度以及存款准备金率调整变化,更多是从配合其他金融制度实施和其他货币政策工具运用的角度出发,存款准备金制度逐步演变为约束货币供应增长、增强公开市场操作和利率调整有效性和灵敏性的基础性制度。
采取利率调控的国家中央银行多是将货币市场同业拆借利率作为基准利率,其货币政策操作是确定和维护基准利率目标水平。为此中央银行必须对银行准备金供给及短期同业资金进行严格控制,并且对银行准备金的需求及同业资金有合理的预见性,然后才能通过公开市场操作调整流动性和市场利率。保持稳定和可预计的法定准备金有利于保证公开市场操作顺利进行和避免货币市场急剧波动,使商业银行对中央银行资金需求存在结构性缺口,以增强中央银行调节货币市场利率能力。
在这种情况下,中央银行要规定适度的最低存款准备金率。由于存款准备金用于满足准备金要求和支付双重需要,一般只有将准备金要求保持在足够水平上,使法定准备金要求超过清算准备金要求,才会形成可预测的流动性缺口。否则,如果清算需求经常超过准备金要求,准备金需求将会变动不定,增加预测准备金需求的难度和政策实施的复杂性。
(二)准备金存款利率变化及影响
存款准备金是法律强制商业银行存在中央银行的资产,存款准备金制度适用范围、存款准备金率水平以及是否对准备金存款支付利息,会影响金融机构的经营成本。
一些国家对准备金存款支付利息,例如,欧洲中央银行对法定准备金存款支付利息,其利率水平低于市场利率。很多国家对准备金存款不付息,其原因:一是认为对准备金存款支付利息,成本会比较高;二是认为支付的利息会增加货币供应,似乎与存款准备金限制货币供应的目的有悖。
但是对准备金存款不付利息也会产生问题,在这种情况下,准备金的机会成本,银行大都以高息贷款或低息存款转嫁给了顾客,会促使资金融出融入者尽力避开银行体系,金融机构创新产品避开准备金要求,这将不利于银行和其他金融机构竞争,也不利于数量型货币政策调控效率。长期以来,一些国家的中央银行包括美联储都在考虑对法定准备金存款支付利息,但是由于涉及部门多,至今尚无进展。
绝大多数国家对超额准备金存款不支付利息,否则商业银行可能会主动在中央银行存有超额准备金,使基础货币供求变得难以预测,不利于中央银行准确地调控基础货币和货币供应。在对超额准备金存款支付利息的国家,降低超额准备金存款利率,将有利于促进货币市场交易,增强金融机构对货币政策操作的敏感性。
三、外汇存款准备金制度
外汇存款准备金管理与本币存款准备金管理思路有所区别。从货币信贷总量调控来看,当外币在一国境内不能起支付作用时,外汇贷款在境内不会派生存款,也不会在境内形成购买力,外汇存款准备金在控制信贷总量上意义有限。
但是当本外币存款可以互相替代时,如墨西哥、智利在1990年代遇到的情况,将外币纳入法定准备金基数会直接有助于稳定货币乘数或对同业资金的需求。此外,外汇存款准备金管理与控制资本流动有关。资本流入较多,外币兑换的本币会增加货币供应量。在货币替代高或资本流出入较大的情况下,将外汇存款计入货币供应量,将外汇存款准备金率计入货币乘数,有助于货币规划和信贷控制。
协调本外币存款准备金制度之间的安排十分重要。从限制货币替代的角度出发,应相对降低本币存款准备金率并对准备金存款付息;从限制外汇流入角度出发,应提高外汇存款准备金率,特别是在外汇准备金不付息的情况下,这将有助于限制总需求,也有助于控制金融体系面临外汇流入形势突然逆转情况下的脆弱性。
关于外汇准备金存款的币种,从不同角度出发有不同的选择。在发达国家,如日本、德国、意大利,外汇存款准备金用本币缴纳。在90年代的东欧转轨国家,由于通货膨胀率高,曾经要求以本币缴纳外汇存款准备金,以减少本币头寸,控制货币供应量(InternationalMonetaryFund,1995)。
一些长期存在货币替代的国家,如阿根廷,秘鲁,外汇存款比重高,外汇存款准备金率高,一般用外币缴纳外汇存款准备金。其目的一是控制金融体系应对外汇流出的脆弱性,二是增强中央银行调节外汇流动性的能力,三是使银行避免准备金的汇率风险。
总的来看,在汇率稳定、货币替代有限的情况下,用本币缴纳外汇存款准备金对于中央银行和商业银行来说都简单便利,并且有利于控制本币的流动性;在汇率不稳定的情况下,用外币缴纳外汇存款准备金则比较简单,有利于降低货币控制的风险,同时避免使准备金需求变得不稳定而难以预测,对商业银行和中央银行的流动性管理带来困难。
四、我国存款准备金制度演进和创新
1984年,中国人民银行建立存款准备金制度,20多年来,存款准备金率经历了七次调整(见下表)。
存款准备金率调整情况
1998年前,准备金存款不能用于支付和清算,金融机构需要在人民银行开立备付金存款账户用于清算。1989年,人民银行规定金融机构备付金率应保持在5—7%。1998年,人民银行改革存款准备金制度,将金融机构法定准备金存款和备付金存款两个账户合并为“准备金存款”账户,法定存款准备金率由13%下调到8%,准备金存款账户超额部分的总量及分布由金融机构自行确定。1999年存款准备金率进一步下调至6%,2003和2004年,为对冲外汇占款,适度控制金融机构信贷扩张,人民银行两次提高存款准备金率,达到7.5%。
我国存款准备金制度适用一切吸收公众存款或负债并发放贷款的金融机构,这些金融机构和客户之间形成了债权债务关系而不是委托或投资的关系。近年来,金融机构产品创新加快,对哪些创新产品适用准备金要求关系到货币政策调控的有效性和公平性。目前,在改进金融服务、鼓励直接融资和减轻间接融资压力的背景下,应鼓励商业银行进行业务和产品创新,如发行金融债券、开办理财业务。但是从存款准备金管理来看,不能因为商业银行有关负债业务在名称上没有存款二字就不适用于存款准备金制度,对商业银行向公众发行的债券或其他形成债权债务关系的产品应考虑适用存款准备金制度。恰当地把握存款准备金适用范围,在当前我国金融机构改革、金融产品创新的形势下非常重要。这一方面有利于增强货币政策的有效性和公平性,另一方面也有利于促进金融机构规范地进行业务和产品创新,改进金融服务。
目前我国对法定准备金存款和超额准备金存款都支付利息,但是超额准备金存款利率趋于下降。如前所述,对超额准备金存款支付利息,金融机构可以通过超额准备金存款调整吸收过多流动性,不利于中央银行预测货币市场流动性。降低超额准备金存款利率,可以促使金融机构进一步加强流动性管理,充分利率货币市场交易融通流动性余缺,增强对货币政策操作的敏感性。
2004年,人民银行开始实行差别存款准备金率制度。金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩。金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高,适用的存款准备金率就越高;反之越低。差别存款准备金率制度综合了存款准备金制度、资本充足要求和存款保险制度的有关思想,体现了我国关于货币政策和金融稳定的综合考虑和安排。
从历史来看,存款准备金制度、存款保险制度、资本充足要求创建目的之一是防范金融风险。存款准备金最早用于保障银行支付,防范流动性风险,后来发展成为货币政策工具。资本充足要求以及存款保险制度根据金融机构评级收取差别保费的做法,都有约束金融机构信贷过度扩张的作用,促使金融机构本着质量、效益、市场的原则进行经营,有利于形成金融运行和货币政策调控的市场基础。
在我国,存款准备金制度建立的时间最早,资本充足制度在90年代初引入,但是2000年后才真正逐步发挥作用,存款保险制度还在探索中。目前存款准备金制度一定程度上兼具资本充足和存款保险的职能。差别存款准备金率制度进一步强化了货币政策调控与金融机构经营之间的联系,有利于实现金融调控、金融稳定和防范风险的综合效应。在我国金融市场扩张、开放的过程中,建立和完善资本充足制度、存款保险制度和存款准备金制度,协调好三者之间的关系,对于促进金融机构按照市场化原则运作、维护金融平稳运行、增强货币政策传导有效性都至关重要。
参考文献：
[1]中国人民银行货币政策司.存款准备金制度的理论与实践[M].北京:企业管理出版社，1998.
[2]InternationalMonetaryFund，Reserverequirementsonforeigncurrencydeposits，March/1995
