地方保护问题管理对策

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编者按：本论文主要从积极推进法治建设，完善相应的法律制度；改革户籍管理制度；健全中央政府对地方政府的行政监督机制等进行讲述，包括了承担着提供宪法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责、反限制竞争法应以效率和福利作为其反限制竞争的尺度等，具体资料请见：

摘要：我国地方保护问题是由某些地方政府间的地方保护行为而引起的。它产生了许多不利的后果，针对这些不利后果学者们从中央政府的角度提出了相应的解决办法。本文试图对这些解决办法作一个综述研究，具体包括以下几个方面：积极推进法治建设，完善相应的法律制度；改革户籍管理制度；健全中央政府对地方政府的行政监督机制等。

关键词：地方保护问题；中央政府；法治建设；户籍管理制度；行政监督机制。

地方保护作为一种以地方利益为本位的社会现象，在中国历史上早已存在。经济体制改革前人们一般称之为地方主义、部门主义、本位主义，意指为了地方利益而强化地方政治或军事势力，形成与中央相抗衡的地方帮派。而我国市场经济条件下出现的地方保护则是指地方政府运用行政权力维护其辖区内各主体利益的各种保护行为。它所导致的地方保护问题已成为中国市场化进程中的一个痼疾。

中央政府是全国各族人民利益的总代表，它支配着各种政治资源，是维系政治系统稳定的主要力量，承担着提供宪法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责。中央政府掌握着地方政府官员的任免权，对地方政府的约束力较强。因此，中央政府可以为地方保护问题的解决发挥应有的作用。对于地方保护问题的解决，大多数学者认为中央政府最应该发挥的作用在于为其提供一个良好的制度环境。按照LoEo戴维斯和DoCo诺思的理解，制度环境是"一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则"。具体说来可从以下几个

一、积极推进法治建设，完善相应的法律制度

冯兴元、刘会荪（2002）提出应修改目前的反不正当竞争法，增加具体的罚则。对政府、部门、官员的地方封锁和地方保护行为，不是由同级政府或上级政府纠正了事，而是对其直接责任人员给予行政处分甚至刑事处分。对"情节严重"和处分条款作出严格规定，此外这些政府、部门和官员必须对受损害者直接提供赔偿，而不是指定销售企业退回违法所得了事。另外，应尽早出台反限制竞争法，其中包括反行政性垄断和地方保护行为的法律规定。反限制竞争法应以效率和福利作为其反限制竞争的尺度。反限制竞争法既要反对私人市场权力的滥用，又要反对企业滥用或扩大其已有的市场支配地位。它既要反对地方封锁和地方保护行为，也要反对行业垄断、部门垄断和行政垄断，要强化违法制裁力度。

陈剩勇、马斌（2004）认为必须提高宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是"不得以任何形式限制国内自由贸易"；明确、细化违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为，尤其是抽象行政行为。

吴家庆（2001）从司法制度创新角度提议健全具有中国特色的司法独立制度，实现地方公共行政权与地方司法权的真正分离。一要建立相对独立的司法人事管理制度和保证司法机关独立的财政拨款制度，实行专款专用，尽量减少司法机关对地方经济的依赖。二要建立法官、检察官生活、职务保障制度，从体制上消除法官、检察官的后顾之忧，有利于公正执法。通过组织人事、财政拨款体系的改革，最大限度地实现地方公共行政权与地方司法权的真正分离，依法办事就会减轻阻力和干扰。

二、改革户籍管理制度

"中国地方政府竞争"课题组（2002）认为应放宽劳动力的户籍管理，大力推动人力资本及其相关物质资本的流动，逐步形成居民的以脚投票的偏好表露机制，增强居民对于地方政府的约束力，为地方政府进行规范的经济和社会管理创造良好的条件。

李善同等（2004）提出应消除身份歧视，完善土地制度，建立全国统一的社会保障体系，一方面为城乡劳动力提供公平的就业机会，另一方面为劳动力地区之间的流动创造便利的条件，以促进劳动力在城乡之间以及地区之间充分而有序的流动，并为最终建立全国统一的劳动力市场奠定制度基础。

石磊、马士国（2006）指出中国严格的身份制使得水平流动(居住地或职业的变更)和垂直流动(等级的升降或身份的变更)受到很大的限制，身份制逐渐变为一种僵硬的或刚性的制度。只有打破身份制，才有可能实现社会流动，而有了社会流动，流动的人才才能找到合适的环境，才能使受到身份制束缚的各类人才获得发挥自己身上的人力资本的机会。因此，要使人力资本发挥作用，需要有合适的制度环境。而这种制度环境需要由中央政府来提供，具体表现就是改革户籍管理制度，促进社会流动，使各类人才发挥自己应有的作用。

三、健全中央政府对地方政府的行政监督机制

赵春玲、胡建渊（2002）认为应在法律上设置监督地方政府的适当机制，除司法监督是中央可以利用的手段外，行政监督依然是最有效和最必要的。行政监督包括人事监督和事务监督。当前应在中央设立一个专门监督地方政府官员的机构，使中央对地方行政官员和普通行政人员有监督权，对地方政府官员不执行中央命令者，中央应有相应方法予以惩治。王丹（2005）进一步提出要建立地方保护行为的责任追究制，并以规章或制度的形式确定下来，约束各级政府的行为。一旦出现地方保护行为，一定要追究地方政府相关责任人的行政责任，使地方保护行为得到根本上的控制。

还有学者认为可以通过加强中央政府的政治权威来解决地方保护问题。毛寿龙（1996）构建了一个地方政府间的"囚徒困境"博弈模型，在阐释了地方保护行为生成过程的基础上，提出应加强中央政府的政治权威来改变地方政府保护行为的博弈结构，从而达到解决地方保护问题的目的。而加强中央政府的政治权威，并非是回到中央集权的计划体制中，而是在地方政府充分拥有经济活动自主权的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的政治权威。

在光谱的另一端，有的学者提倡中央政府从集权行政走向分权行政。汪伟全（2004）认为可以通过两个方面来实现：（1）权力的非集中化。一方面将权力下放给地方政府或基层政府，让下级政府承担更大的责任。另一方面，在政府的运作、决策方面，提倡参与式管理，让那些底层官员和服务对象参与决策和管理，更多地介入到公共活动中；（2）职能的削减和转移。就是政府从不应该干预的领域退出或者将中央政府的某些职能转移给地方政府或半公共组织，以各种方式实现自身与地方和社会组织的合作。吴家庆（2001）提出应进一步完善地方参与中央决策过程的制度。改革开放以来，在中央的重要政策的制定和制度的构建中，地方的参与程度仍然偏低，因而导致各地方政府并未完全执行中央的政策，还与中央展开"一对一"的谈判，这种博弈行为的后果是，一方面中央与每个省份达成特殊的妥协，而这样做又容易造成中央做事（如资源分配方面）不公的印象，使得自以为吃亏的省份在下一轮谈判中采取"更加保护自己"的态度去争取更多的优惠政策；另一方面，"1对多"（1指中央，多指各省、自治区、直辖市）的谈判造成政策不统一、体制不规范，缺乏法规约束。而科学民主的决策机制的构建有助于进一步改善中央与地方之间的利益关系，并确保制度在实施过程中不至于"走样"，从而为遏制地方保护行为创造条件。

由以上给出的研究结果表明，地方保护问题的解决之道是多样化的。在这些解决办法中，存在利弊关系的权衡，也就是实施的成本收益的比较。每一种解决之道可能既有利也有弊，实施过程中既会有正面效应，也会有负面效应。而且单独实行一种往往不能收到预期效果，实际情况有时候需要多种解决办法同时实施，但多种办法同时进行又存在孰轻孰重的权衡问题。因为资源、财力、人力等的有限性的存在使得我们不可能对每种办法都投注同样多的精力，因此实施过程中必然有主有次，有轻有重，甚至有先有后。这些都需要在实施中加以慎重考虑。

目前学者们设计的某些解决办法已在实践中加以推行并取得了一定的成效，如产权改革、长三角地区合作机制的构建等，但有些仍停留在理论层面并未得以实施，如公务员工资法、竞争法等，这有待于学者们的进一步论证使之更加合理，也需要实际工作人员的积极推行。