收费公路经营制度
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编者按：本论文主要从收费公路经营权；收费公路经营权流转的动力机制；我国收费公路经营权流转存在的障碍；收费公路经营权流转机制构建等进行讲述，包括了公路基础设施市场化的要求、公路基础设施产业化的要求、公路交通领域资源优化配置的要求、是提高公路经营企业经营管理水平的要求等，具体资料请见：
【摘要】公路经营权流转是指收费公路经营权全部权能或部分权能的变更。收费公路经营权流转是公路基础设施领域引进市场机制的必然产物，是提高公路经营企业经营管理水平的要求。本文分析认为，目前公路经营权流转实践中仍存在一定程度的认识障碍、价格机制障碍、市场发展水平障碍以及市场竞争机制障碍，因而产生了相应的制度诉求，并提出从运作机制和保障机制两个方面构建公路经营权流转机制的基本思路。
【关键词】公路交通管理收费公路经营权流转机制
一、收费公路经营权
《公路经营权有偿转让管理办法》（交通部令1996年第9号，以下简称9号令）规定，“公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权”。我国目前相关法律法规中，只有9号令对公路经营权进行了定义，9号令之后，业内相关法律法规均以收费公路权益为正式用词，基本上不再用公路经营权一词。
笔者无法掌握相关部门用“收费公路权益”取代“公路经营权”的意图，但仍认为用“公路经营权”更为合理，原因主要有以下几点：其一，从产权关系上来看，经营权相较于权益是更为普遍的用词；其二，经营权是收费权、广告经营权和服务区经营权等一组权利的组合，投资者获得这些权利的目的是通过经营获得收益，经营权更能表达这种经济关系；其三，按照产权理论，产权的各项权能可以组合，公路经营权是收费公路占有、使用和收益等权能的结合体，而“收费公路权益”一词无法表示这种意思。
目前而言，收费公路经营权主要是指高速公路经营者通过投资建设或受让方式获得的公路收费权、沿线服务区经营权、广告经营权、高速客运班线经营权等权利中的一种权利或由几种权利组合而成的权利束。
二、收费公路经营权流转的动力机制
1、公路基础设施市场化的要求
市场机制以产权关系为纽带，在中国的政治制度和经济制度下，国家掌握公路基础设施所有权，公路资产产权关系主要体现在公路经营权的流动上。但目前我国公路市场还不健全，一方面大力引进市场机制，另一方面却限制公路经营权的流转，不顺畅的产权流动机制给市场机制的引入带来了阻碍。公路经营权人获取了收费公路经营权后，无论是经营方向发生变化还是企业出现财务危机，都不能对公路经营权进行流转，无疑会对企业的发展形成障碍。在这种情况下，准备进入收费公路产业的社会经济主体在获得收费公路经营权之前都会思量再三、权衡利弊，以确保决策的正确性。因此，公路基础设施领域要想真正引进市场机制，让市场机制在公路交通资源配置中发挥重要作用，必须改革公路产权制度，允许公路经营权在特定条件下进行流转。
2、公路基础设施产业化的要求
公路产业化追求的目标就是收费公路的“效益化”。公路基础设施具有网络性，我国高速公路正在从彼此分离、互不贯通的零散状态向整体性、网络化发展。通过委托、转让等经营权流转方式，将一个路网（区域）内的高速公路交由一个公路经营企业运营管理，统筹考虑高速公路网络布局，实现收费、通信、监控、服务区、救援等系统的合理规划，形成合理的交通指挥调度系统，有利于高速公路路网整体功能的充分发挥，从而提高高速公路经营效率和效益，促进公路产业化的实现。
3、公路交通领域资源优化配置的要求
流动是资本的天性，资本流动的范围越广，市场机制发挥的就越充分，资源配置的效率就越高。资本流动和产权流动紧密结合，通过产权交易的方式，使产权在不同主体之间流动、转移，有利于社会资金投入到收益最大的行业（企业），实现资本利用的最优化；还有利于更多社会主体和社会成员对某项产权收益的分享。收费公路产权流动主要体现为经营权的流转，建立高效的流转机制，有利于公路经营公司顺利开展资本运营，实现公路经营企业的优化重组，促使公路交通领域资源得到优化配置和充分利用。
4、是提高公路经营企业经营管理水平的要求
从经济学的观点看，允许交换的财产具有最高利用价值的倾向。也就是说，通过自愿交换过程，价格机制会使资源流向用途最大的购买者手中。若一个竞争者愿意出更高价格取得某条收费公路的经营权，那是因为其认为通过经营该收费公路能获得更多的收益。
由于收费公路具有自然垄断性，政府会对公路收费标准进行规制，以维护社会公众利益，因此我国收费公路特许经营过程中，公路经营企业往往会以收费公路要承担社会责任为名，要政府给予相应的担保和优惠政策。在这种情况下，公路经营企业经营成本、经营效率的高低基本上都不会影响其收益，必然丧失改进管理方法、提高经营效率的动力。与其如此，不如削减相应的优惠政策，允许公路经营权流转、在二级市场交易，让市场机制在收费公路经营中发挥作用，这样对经营管理水平低的公路经营公司不仅是压力而且是动力，有利于提高公路经营公司的经营管理水平。
三、我国收费公路经营权流转存在的障碍
1、认识障碍
长期以来，公路作为公共物品一直由政府提供，公路“社会公益性”以及私人资本“逐利性”的认识在政府官员和人民群众中根深蒂固，他们认为经营性公路一定比收费还贷公路收费期限长，发展经营性公路使用者负担更大，会损害公路的社会公益性。甚至有的政府官员认为发展经营性公路实际上没有吸引到社会资金，反而让投资者“空手套白狼”，把国家宝贵的公路资源、土地资源等作为牟取暴利的工具。诚然，实践中上述问题确实存在，但不能把问题产生的原因归结于发展经营性公路，而政府监管不到位、监管力度欠缺才是其根结。公路交通开放市场后，对社会资本参与公路项目建设的进入机制、收益水平、权益转让、资金来源等方面的法规建设和监督管理不到位，才导致了公路资源被一些经营者用来牟利，损害了社会公众利益。因此，相关政府管理人员、社会公众应改变对发展经营性公路固有的偏见，客观评价特许经营制度对中国公路基础设施建设的作用，给收费公路经营权流转、经营性公路健康发展扫清认识障碍。
2、市场发展水平障碍
（1）市场中介缺失。公路经营权交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构等。当前我国尚未建立完善的公路经营权流转中介服务组织体系，在大多数地方、大多数情况的公路经营权流转都是政府交通运输主管部门充当中介组织。交通运输主管部门既当“裁判员”，又当“运动员”，不可避免地会通过行政干预影响其他交易主体的权益，从而失去中介服务组织应有的效率和媒介功能。同时，由于公路经营权流转市场中介服务体系不健全，公路经营权流转供给和需求信息无法在较大范围内得到有效的传输，在一定程度上也制约了公路经营权流转市场的发展。
（2）市场运作机制不完善。我国公路经营权流转的市场运作体系中，股份制有了较大发展：目前全国已有将近20家公路上市公司；证券化在不断尝试之中；公路经营权抵押市场也逐步完善。但总体来看，公路经营权市场运作机制还不完善，公路经营权流转方式较少、产权关系不清晰、相关法律法规规定跟不上实践的发展，这些问题都给公路经营权流转的进一步发展带来了重重困难。
3、价格机制障碍
我国公路基础设施在很长一段时间内一直由政府直接提供，这种投资体制下只进行公路资产的实物管理，而否认公路具有价值，认为其不是商品，割裂了公路所有权与公路经营权、公路经营权价格与价值之间的内在联系。1984年“贷款修路，收费还贷”政策出台后，公路的商品属性在理论界才形成统一认识。商品属性为公路经营权转让提供了理论基础，公路经营权转让必然涉及公路转让价格问题，这又促进了公路经营权价值评估和公路经营权价格机制的探讨，形成了“以公路经营权评估价值作为转让价格的参考依据，并不得低于评估价值”的价格机制。
鉴于其无形资产属性和特许权属性，公路经营权（收费权）价值评估方法在理论界也一直存在争议，多数人士认为应采用收益法；部分人士认为应采用成本法和收益法相结合的方法；还有少数人士认为应采用成本法。虽然《收费公路权益转让办法》确定了收益法为公路经营权（收费权）评估的统一方法，目前中介机构在公路收费权转让时的评估中也均采用收益法，但事实上，在用收益法对公路经营权（收费权）进行评估的实践中，也涉及诸如参数不确定等不少棘手问题，面临着众多的困惑。
同样，对于公路经营权（收费权）价格形成机制，理论界也存在不同看法。不少人士认为，公路经营权（收费权）交易是市场行为，而经评估得到的公路经营权（收费权）价值是公允价值，公路经营权（收费权）交易应以评估价值为参考依据是合乎情理的，也是必须的，但是交易价格不得低于评估价值的规定就值得商榷了。有专家甚至提出，如果说低于评估价值转让意味着国有资产流失，那么高于评估价值转让是不是就意味着投资者的损失？
公路经营权价格机制上的认识一定程度上对交通运输管理部门造成了错误的引导，使其在公路经营权转让中患得患失，担心承担国有资产流失责任，阻碍了公路经营权流转的发展。
4、竞争机制障碍
目前无论是公路经营权初次流转还是再流转都存在一定的竞争机制障碍。在公路经营权初次流转中，政府和投资者作为流转的双方，本身就是不对等的主体。虽然流转合同建立在双方公平自愿的基础上，对双方具有同样的约束力，但是政府行政主体的特殊身份决定了双方地位不对等的客观存在性。在公路经营权的再流转中，政府虽不直接参与公路经营权流转，但公路基础设施的公益性要求政府公路经营权流转进行监管，以保障收费公路社会效益的发挥。而政府部门在监管中往往出现越位现象，针对公路经营权流转，对各类市场行为干预过多、过强。与此相对应的是，在公路经营权流转市场中的其他主体，受“政府代表权利”思维的影响，在市场主体意识和能力尚未完全形成的情况下，无法摆脱政府干预，这在一定程度上也助长了政府干预的强度。政府干预过多、过强必然破坏正常的市场秩序，影响公路经营权流转中竞争机制作用的发挥，甚至出现寻租问题和腐败行为，大大限制了公路经营权流转实践的发展。
四、收费公路经营权流转机制构建
公路经营权流转中存在的各种障碍都严重影响了公路经营权流转实践的发展，大大降低了公路交通领域资源的利用效率。在现行体制下，消除上述各种障碍，促进收费公路经营权的顺畅流转，需要相应的制度支持和保障。
从上述公路经营权流转中的各种障碍产生的制度诉求来看，构建科学合理的公路经营权流转机制，应从公路经营权流转运作机制和保障机制两个方面着手，
1、公路经营权流转的运作机制
公路经营权流转运作机制是公路经营权流转的具体实施机制，主要包括建立顺畅的流转渠道、创设内容齐全的流转方式。公路交通资源的优化配置需要公路经营权自由畅通的流转，而我国《收费公路管理条例》、《公路法》都明确规定收费公路经营权不得再转让；2008年10月1日施行的《收费公路权益转让办法》虽没规定收费公路经营权不得再转让，但也没有明确规定可以转让，致使收费公路经营权二级交易市场至今仍未形成，流转渠道仍不畅通。因此，公路经营权流转机制的建立和完善首先必须建立顺畅的流转渠道，使得政府规制下公路经营权在市场上可以自由流转。流转渠道和流转方式是相辅相成的，流转渠道的畅通需要科学的流转方式予以支持，因此，公路经营权流转运作机制的构建需要创设内容齐全、重点突出的流转方式。建议在公路经营权流转中充分发挥主观能动性，大胆创新，不断进行新的有益的尝试，逐步建立以公路经营权转让、再转让为主，委托、信托、抵押、入股、租赁等多种形式并存的流转方式体系，以促进公路经营权顺畅流转和公路交通资源优化配置。
2、公路经营权流转的保障机制
公路经营权流转的保障机制是运作机制得以良好运转的保障措施，主要包括公路经营权价格形成机制、公路经营权流转契约制度和公路经营权流转的政府规制制度。
公路经营权流转中必然涉及价格问题，针对公路经营权流转中的价格机制障碍，应改变现有转让价格低于评估值就是国有资产流失的认识，用立法形式或者行政规定确立转让价格可以在评估值上下一定比例范围内浮动；同时应加强研究，对收益法涉及参数的确定、计算问题不断探索，逐渐完善公路经营权评估的收益现值法。
公路经营权初次流转、再流转中涉及到不同的参与者，应明确流转双方之间、流转方和政府之间的权利、义务关系，这就需要流转契约。研究公路经营权流转契约的属性，确立流转契约的基本框架并积极应用到公路经营权流转的实践中，不仅可以维护公路基础设施的社会公益性，保障政府和公众的利益，而且也在一定程度上防止了政府利用行政干预破坏市场秩序的行为，保障了公路投资者的合法权益。此外，我们除了在公路经营权契约中规定流转各方、政府的权利、义务之外，还可以规定公路特许经营的风险分担机制和利益分享办法，这样既保障了公路投资者合理利润的获得，又限制了投资者的超额收益，避免了公路经营权流转中的国有资产流失问题。
通过公路经营权流转在公路交通领域引入市场机制，优化公路交通领域的资源配置，有利于提高公路资源的利用效率。但是资本具有逐利性，私人资本投资收费公路的最终目标是利润最大化，在经营过程中有可能会损害社会公众的合法权益。收费公路具有社会公益性，政府是保障公路基础设施社会公益性的代表，必须对收费公路经营权流转进行规制。应当通过行政规制和法律规制，培育良好的公路经营权流转市场环境，健全公路经营权流转市场行为，促进公路资源的优化配置。
