民族就业政策管理研究

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编者按：本论文主要从民族就业政策回顾；民族就业存在的问题及原因；解决民族就业政策问题的思路等进行讲述，包括了就业政策、再就业政策、劳动力供求总量和结构性矛盾突出、税收优惠政策的效果并不像预期的那么好、建立政府就业再就业基金等，具体资料请见：

【摘要】为促进少数民族地区经济社会的发展和解决民族地区居民就业问题，国家和地方政府出台了许多针对性很强的民族就业政策。这些就业政策对民族地区的就业率产生了重要影响，但同时也存在许多问题。本文就近年来出台的民族就业政策作了简要评述。

【关键词】民族就业政策再就业政策

在我国，民族就业政策是指国家结合民族地区实际，遵循民族平等、民族团结、民族共同繁荣的原则，解决劳动就业问题所制定和实行的基本原则、方针及做法规定。因此，民族地方的就业问题是一个重要的难题。改革开放以来，我国高度重视少数民族就业问题，禁止歧视少数民族劳动者就业，并积极采取多种措施帮助少数民族地区完善人力资源市场建设，提高公共就业服务能力，努力促进少数民族地区劳动者就业。

一、民族就业政策回顾

1、就业政策

（1）通过法律保障、资金扶持为促进少数民族地区劳动者就业提供保障。我国宪法明确规定，各民族一律平等，国家保障少数民族的合法权利和利益；禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。根据这一规定，《民族区域自治法》、《中华人民共和国就业促进法》作出相应规定，要求各地方要重视对民族地区干部和专业人才的培养，不得歧视不同种族、民族和宗教信仰的少数民族从业人员，并对这些人员要采取特殊措施优先照顾和扶持、鼓励各种专业人员参加自治地方建设。另外，据人力资源和社会保障部有关负责人介绍，近几年来，为了加强少数民族集中的中西部地区人力资源市场建设情况，原劳动保障部会同财政部对中西部地区人力资源市场建设给予专项资金补助，仅2007年，各补助广西、宁夏两区就达到100万元。

（2）加强少数民族地区的职业培训、创业培训力度。近年来，国家积极推动少数民族地区开展创业培训。在人力资源和社会保障部的推动下，一项名为“创办和改善你的企业”培训项目自2005年起先后在云南、宁夏、青海、甘肃等省区实施。同时，职业培训也是促进少数民族地区就业的一项重要措施。据人力资源和社会保障部介绍，2007年，通过高技能人才师资培训示范项目和技工院校校长培训班等活动，免费对50余名少数民族地区技工院校“一体化”骨干教师进行了技能培训，对10余名少数民族地区技工院校校长进行了业务素质和能力提升培训。另外，人力资源和社会保障部还积极与国家开发银行合作，帮助2所少数民族地区技工院校获得近3000万元的政策性贷款。

（3）民族自治地方录用公务员对少数民族报考者予以适当照顾。近年来，在招考公务员时，民族考生的录用比例均超过了报考比例，有的自治地区少数民族的录用比例已经远远超过了当地少数民族人口的比例。在录用公务员时，一些省区专门拿出录用计划和职位招录民族考生，并且民族考生还有加分或降分的照顾。此外，各地还采取了一些其他的照顾政策。

2、再就业政策

再就业政策主要是针对由于经济体制变革所导致的以下岗职工为主的体制性失业构成的失业人员。对于这类经济转型时期产生的失业，我国政府采取了特殊的解决方式——实施再就业工程。中共中央国务院通过出台一系列政策通知对就业政策做了以下几方面的指示。

（1）对下岗失业人员再就业采取适当的税收优惠政策。从1994年工商税制全面改革以来，税务部门根据党中央、国务院的总体部署，针对再就业工作中的薄弱环节，有针对性的陆续出台了一系列的税收优惠政策。这些政策对于少数民族地区而言具有重要意义，且国务院也要求个别地方政府根据实际情况进行调整。2005年底，财政部、国家税务总局制定了新的税收政策。新税收政策与原有政策相比调整了两大内容，一是延长了税收优惠政策的执行时间，从2005年底延长至2008年底；二是将过去的全额减免或按比例减免改为按吸纳人数定额减免。

（2）鼓励民族地区下岗人员创业就业。国务院办公厅“进一步做好民族、宗教和侨务工作”中，进一步明确，积极推动各有关地方做好归侨侨眷下岗职工培训和再就业工作，要求各地对符合条件的下岗失业人员，按政策发放《再就业优惠证》，帮助其享受政府促进就业的各项优惠政策。另外，根据不同民族地区企业下岗职工的实际情况，在国家劳动和社会保障部的指导下，大部分民族省区以人事劳动部门为主，成立了再就业服务中心，成为民族地区推动再就业工程的一支重要力量。此外，民族地区的一些企业、单位，也根据自身的实际情况，在社会、劳动部门等的支持下，成立了再就业服务中心，实行规范化的集中管理。

二、民族就业存在的问题及原因

1、劳动力供求总量和结构性矛盾突出

根据2005年人口普查现实，少数民族就业人员数量增长迅速，但是提供的就业岗位并不多，从而造成就业缺口较大。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴的产业、行业和技术职业需要的素质较高的人员又供不应求，劳动者的职业能力和素质亟待提高。

造成这一矛盾的原因有以下几个方面。一是产业结构的调整使得我国人口就业压力空前巨大，加上少数民族地区产业结构本身就不合理，这给少数民族人口就业增加了新的困难。二是相比全国而言，少数民族第一、二、三产业发展比全国都滞后，而且起点更低。三是就业结构不合理以及劳动力流动受阻限制了少数民族人口的就业。少数民族农村劳动力向城镇的流动给城镇人口就业造成了一定的冲击。

2、税收优惠政策的效果并不像预期的那么好

出于税收收入的考虑，政策的落实存在水分。一是少数民族地区大部分是经济欠发达地区。这些地区政府往往对中央税收优惠政策打折扣或随意提高门槛。二是税收优惠政策和社会保障政策未能实现有机的结合。三是现行再就业税收优惠政策所涉及的税种主要是企业所得税、个人所得税、营业税及城建税，不包括增值税，免税范围窄。同时，再就业优惠政策所涉及的税种主要是税收收入归地方的税种，这就进一步加剧了少数民族地区的财政负担，在一定程度上抑制了地方执行再就业政策的积极性。

3、就业歧视现象普遍存在

尽管国家对民族地区的就业政策有一系列鼓励、支持民族地区的优惠政策，但是在现实中仍然存在就业歧视的现象。民族地区的就业歧视主要体现在两个方面。一是残疾歧视。由于就业岗位稀缺，用人单位在雇用新职员时，限制残疾人。加上少数民族地区商品经济不够发达，能够容纳的就业人数有限，而保障金数量微小，对安排残疾人就业和职业技能培训的作用很小。二是性别歧视。女性就业一直都存在失业风险和就业难度大等问题，女性工人下岗比例较男性高，初次就业和再就业也更加困难；职业的性别隔离对女性要求非常苛刻；对女性退休年龄的限制缩短了女性的职业生涯，在面临人员分流、干部提拔等问题时，女性明显处于劣势。

4、社会就业保障体系非均衡

社会就业保障体系非均衡主要涉及两个非均衡。一是社会就业保障体系的城乡二元体制化。占人口比例较小的城镇居民占社会保障资源的80%以上，广大农村居民仅占有不到20%的资源。这种分配上的不合理，导致了很多农村劳动力在就业时存在很多后顾之忧，不能实现充分就业。二是地区之间的不均衡。由于我国的经济总量在东部地方突飞猛进，相比之下中西部民族经济发展滞后。同时由于民族地区基本上是“吃饭财政”，而国家的财政转移有限，可想而知，民族地区劳动力在进行就业选择时比发达地区的劳动力择业的机会成本要大的多，这导致了民族地区的就业率低于非民族地区。

三、解决民族就业政策问题的思路

对少数民族地区的各项环境条件分析可以看出，少数民族地区的就业形态与城市地区相比有明显的区别，不同地区的不同民族之间的文化、习俗也存在一定的差异。在本地化就业政策方面，在少数民族地区产业发展强化该地区劳动经营体的生存基础，进而在多方面有大量开拓性的就业机会，以及本地产业发展对该地区经济实体的提升与地区内就业机会自我满足的可能。在一般性的政策基础之上，以下几点就业政策可作为实现上述目标的参考。

1、转变产业政策

少数民族地区大多位处偏远山区，但许多地方都具有丰富的天然资源与旅游经典。为充分发挥自然资源优势，少数民族地区就业政策宜基于农渔业与天然资源，把旅游与文化产业作为当地产业发展的核心。以旅游产业为龙头产业，以文化产业与社会产业为支持性产业。相关单位除积极引导地区居民兼营或专营具有民族特色的服务业以增加收入和增加就业机会外，还应因地制宜地组织产业发展结构，使其产业链条保持通畅。

2、建立政府就业再就业基金

近年来，虽然少数民族地区政府和劳动保障部门都在积极想办法加大对再就业工作的投入，但投入力度还太小，资金还未列入各级财政预算，资金渠道不顺畅，随意性大，没有形成促进再就业的基本保障制度。因此，民族地区急需建立财政、社会、单位多方负担的投入机制，尤其财政要列入年度预算，建立再就业专项基金，以确保再就业资金的投入渠道的畅通。专项基金要用于小额贷款担保和贴息、社会保险补贴、岗位补贴、自谋职业补贴、再就业补贴、对特困人员救助等一系列就业和再就业安排。

3、通过加强立法解决就业问题

对于少数民族地区来说，为解决其面临的长期、艰巨而复杂的就业问题，不仅要有综合性法律的原则性要求，还要有专门的具体规定的就业促进立法。对就业进行立法，可以通过上升到法律的高度来杜绝在就业市场上出现的不规范的用工现象。因此，既可以在就业促进立法中加大反就业歧视的力度，还可以制定《反职业歧视法》等专门法律来限制或降低职业歧视现象。同时，对少数民族地区的再就业培训也应立法来加以保护。

4、放宽对残疾人就业的标准

对于残疾人就业，少数民族地区政府应做到以下几点。一是加强舆论宣传，形成就业公平的社会共识。二是加强残疾人就业保障金征收力度，规范使用范围和开支标准，增加透明度。三是适当调高残疾人就业安排比例，拓宽安置范围。四是积极发展残疾人高等教育，提高残疾人就业层次。五是配合户籍制度改革和城市化进程，逐步解决少数民族农村地区残疾人就业问题。

5、开展并推广富有民族特色的专项职业能力考核

为提高民族地区农村劳动力转移就业和城镇下岗失业人员再就业的能力，可以将一些富有民族特色的专项职业能力考核规范在少数民族地区进行积极推进。另外，在这些地区将考核鉴定费用纳入农村劳动力转移培训和再就业培训基金范畴，对就业和下岗再就业人员、残疾人士等适当降低标准。考核合格后，由少数民族地区政府发放国家认可的专项职业能力证书。