经营土地保护协调制度

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编者按：本论文主要从耕地锐减的原因；对策措施等进行讲述，包括了城市化、工业化的高速发展、政府出让土地的成本差异、土地所有制形式的影响、法律法规不完善、提高现有建设用地的使用效率、改革现有征地制度、清理土地方面的法律法规等，具体资料请见：

摘要：近年来，我国由于城市化、工业化速度加快以及对经营土地的错误理解，使得耕地面积锐减，也使得我国人地矛盾越来越突出。在经营土地过程中，如何有效保护耕地，协调人与土地的关系，成为一个不可忽视的重要问题。首先对土地出让制度、土地所有制形式进行了分析；然后从现有土地法规等制度设计角度，分析了造成耕地锐减的原因；最后，从提高城市土地利用效率、改革征地制度、整顿开发区、实施财产税等方面提出了保护耕地的对策措施。

关键词：经营土地；耕地保护；协调机制

耕地是土地的最基本形式，也是农业最为基础的生产资料。一个国家的国民经济和社会稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，尤其是像我国这样一个对土地高度依赖的农业大国，耕地的地位与作用就显得尤其重要。

我国正处于城市化和工业化的加速发展时期，在此过程中对耕地的占用不可避免。但是存在于我国经济建设指导思想上的偏差、土地管理制度设计的缺陷以及各级政府对于经营城市、经营土地理念的错误理解，片面地追求“以地生财”的思想，认为经营土地就是尽可能多地出让土地换取资金，导致耕地面积锐减。1996年我国共有耕地19.5亿亩，到2002年底减少为18.89亿亩，平均每年减少1000余万亩。2007年，我国耕地面积又比上年减少了1.32%，建设用地净增加了40.9万公顷，其中占用耕地19.65万公顷。因此，探寻经营土地过程中耕地锐减的原因，采取措施保护耕地已成为当务之急。

1耕地锐减的原因

1.1城市化、工业化的高速发展

我国目前正处于城市化加速发展的阶段，即所谓城市化率由30%向70%加速发展的时期。该时期城市化水平与工业化水平、GDP增长呈正比，而城市化水平的提高必然伴随着城市规模的扩大、建设用地的增加。

1.2政府出让土地的成本差异

政府出让的土地主要来源于两个方面：一是从集体土地征用而获得的新增建设用地；二是政府通过旧城改造获得的土地和依法收回的各种国有土地。

新增建设用地，由于种种原因土地取得成本较低，往往能取得投入少、收益大的效果；并且多数情况下，土地征用费由开发商支出，政府新增建设用地可以说是“无本万利”。加之，占用农地引进项目产生的招商引资政绩，还有可能产生新的税源，也推动着占用农地愈演愈烈，屡禁不止。因此，在土地供应量有较大弹性的情况下，新增城市建设用地能使当地政府的经济收益和政绩做到投入少、产出大，积极占用农地必然成为各地发展经济的首要选择。

另一方面，由于具备拍卖条件的土地往往位于开发条件较好的城区，土地多为熟地，土地取得成本和开发成本较高。在旧城改造中，由于地块的拆迁量过大、政府运作不当及其他原因，有可能使土地的出让价低于土地取得的成本，而且拆迁国有土地获取土地收益的风险往往比征用农地的风险大。因此，各地政府在获取土地收益时，往往情愿占用农地，而不愿拆迁国有土地。

同时，用地者有偿取得被圈占的土地使用权往往要比取得城镇存量建设用地付出的代价小，而且在这种土地上搞建设不必做拆除等活动，免除很多麻烦，致使用地者使用新增建设用地的“积极性”也是很高。

1.3土地所有制形式的影响

宪法规定了我国目前土地的国有和集体两种所有制形式：即城镇的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城镇郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，不得买卖土地或者以其他形式转让土地。这样的土地所有制安排出现了以下几个问题：

一是集体土地所有权的虚无性。虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。例如，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，但在村民现有民主法制知识缺乏和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。

二是集体土地被征用为国有土地的不平等性。我国不允许集体建设用地进入市场，集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行，并且对集体土地的征用具有明显的计划经济痕迹。同时，国家是以补偿价值，而不是以交换价值征用集体土地，即低价征用；而各地将征用的集体土地有偿出让时，是高价出售。土地补偿费和安置补助费实质上被看作土地未来若干年预期收益的总和，而我国目前农村土地的收益普遍偏低，导致土地补偿费用过低。就一般耕地来看，根据地点的不同，大多数被征耕地得到的补偿一亩地在3000～30000元之间。而国有土地出让价一般一亩在20万元以上，竞争价高的达到百万元，甚至更高。

三是土地使用年期较短和使用权终止财产归属的不确定性风险。从我国目前土地使用权使用年期制度安排来看，一是年期的时间较短，二是年期终止时使用者有关财产的归属不确定，并且有收回充公的制度安排。

1.4法律法规不完善

《土地管理法》颁布实施以后，滥占乱用土地的状况虽受到一定遏制，但由于管理体制和法制还不够完善，没有建立起严格的管理措施，缺乏有效的执行监督机制。因而在经济快速发展的情况下，仍有相当一部分耕地被非法占用。

同时，对于现有土地法规，我国仍存在执行不力的情况。如为了避免圈地现象的发生，《土地管理法》规定，对于出让土地在一年之内未开发的，政府有权收回。但是对于此项规定，各地能够严格执行的非常少见。

2对策措施

2.1提高现有建设用地的使用效率

首先，我国城市发展要走土地节约型的城市化道路。专家研究，小城镇建设需要占用的土地资源要比发展大中城市多得多。通过对不同规模城市的规模收益和外部成本进行定量分析发现，规模过小的城市，规模收益低，政府负担的外部成本高，经济效益差；人口在10～100万人规模区间，才有真正的净规模收益，在100～400万人之间规模区间城市净规模收益最大。

其次，加快旧城改造工作。旧城改造可以为城市发展提供大量建设用地，能有效保护耕地。加快旧城改造工作要做好以下几点：一是要解决好“拆迁工作”，这项工作具有政策性强、涉及面广、投资成本高、难度大、持续时间长等特点，可以考虑的方式是将旧城改造和新区开发结合起来，通过新区开发为旧城改造创造条件。二是鼓励开发商参与旧城改造。旧城改造由于成本高、难度大一直不受开发商的青睐。地方政府应对旧城改造项目采取税收、贷款方面的优惠，以经济利益增强旧城改造对开发商的吸引力。三是积极探寻新的旧城改造模式，走出一条最优的旧城改造之路。

2.2改革现有征地制度

改革现有征地制度，一是改革目前的征地程序，要增强农民在征地过程中的话语权，赋予农民反对耕地被征用的权利，这就要完善目前集体土地所有制制度。另一个是要改革目前的征地补偿制度。目前耕地征用补偿存在两个问题：一是补偿费用过低；二是补偿费用一次性发放，造成农民失地问题，给社会的可持续发展带来隐患。

为保障农民利益，征用的土地不应是一次性的“出卖”，而应使农民通过“出卖”土地得到长期性的利益保障。应当将土地农民集体所有明确界定为农民按份共有制，农村集体经济的每个成员都有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送，即实现合法流转。要抓紧制定规范征地行为的法律法规。现有的土地方面的各种法律法规，远不足以保护农民的土地权利，全国人大应尽快制订《农村土地征用法》。

农村土地用途由耕地转变为建设用地后必然有一个增值，为准确界定征用耕地的价格，应借鉴城市土地价格管理体制，建立农村土地价格体系，对农村土地进行分等定级，建立农村土地基准地价，制定农地区片综合地价，为土地征用中土地价格的界定提供依据。

2.3加大整顿违规开发区力度

根据国土资源部的信息，全国各地擅自设立各类园区违规用地问题严重。全国目前各类园区3500个，面积3.6万平方公里，已大于全国城市国有建设用地3.15万平方公里的规模。据对10个省市统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经批准的用地占68.7%。为保护耕地，必须加强违规开发区整顿力度。

对违规设立的开发区，该撤销的要坚决撤销，该核减面积的要坚决核减，该复耕的要坚决复耕。要严格按照开发区设立的标准，对各地开发区清理整顿情况进行验收。对依法设立的开发区，要按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，鼓励其健康发展。总之，要本着节约建设用地、防止土地浪费、提高土地利用效率的原则对开发区进行清理整顿。

2.4改革土地税制

目前主要是加快财产税的改革步伐。从财产税的角度看，涉及两种不同的城市土地管理方式。一种是城市土地采用批租形式，这种形式下，政府必然希望土地能够卖出较好的初始价格，以便政府改善公共服务和城市基础设施。这种方式的优点在于操作简单，可以为本期政府提供大量资金来源。缺陷在于出让期过长（一般为50年～70年），对将来的土地增值收益分配政府难以控制，容易导致地价虚高，加重开发商和消费者的资金负担，征地获得的高额利差也会刺激地方政府的“卖地冲动”。另外一种体制则是，土地的供应和交易基本上没有限制，但是作为土地的使用要定期进行评估，在此基础上，征收财产税。这种体制设计会使土地初始价格比较低，但是从后期流量来看，每年都要承担一定的财产税，财产税成为未来的预期收入。通过设立财产税，政府就有了一个持久稳定的收入来源，并且有了财产税，政府还可以搞市政债券。另外，财产税的做法有利于资源的优化配置，城市的某些特别资源由于城市规划、基础设施等的变化会升值（比如公路、地铁通车后，沿线的土地价格就会提高），价值规律的作用会使资源流向利用效率最高的领域，实现资源的最优配置，从而财产税也会跟着提高。

目前，绝大多数成熟市场经济国家都已经采取第二种做法，即征收财产税的方式。而大批发展中国家也已经开始采用这种做法。我国也应加快财产税的实施工作。

推行财产税制度，必然使土地出让的初始价格下降，要影响到各级政府的短期利益和积极性。但是，从长期来看，财产税制度可以使土地收益长期化，一方面有利于政府对土地价格的调控，使政府获得土地的增值收益；另一方面可以使政府有一个永续收入，为解决失地农民问题提供条件。

2.5改革现有的政绩观

目前一些地方政府政绩考核是只注重GDP和财政收入的增长，只看城市建设等表面成绩，却不管花了多大成本，不管城市建设质量有没有提高，更不管人民满意不满意、能不能承受。例如很多地方政府为表现城市形象、官员政绩，在城市化建设中普遍存在“四大风”（即大量兴建大马路、大广场、大楼、大草坪）工程。因此，应改革现有的政绩考核制度，设计一种惩罚短期行为、激励长期行为的考核制度，把官员工作的成本、损失以及人民的支持度等纳入考核范围，重在考核其对当地经济发展的贡献。

2.6加强法制建设

首先，清理土地方面的法律法规。一是废除不适应城市化、农业现代化、市场经济和保护私人财产要求的条款；二是土地管理法、房地产管理法、耕地保护法、草原法、森林法、水利法和其他有关法律之间，及其实施条例之间，要相互协调；三是根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则，对现有的涉及土地的法律和法规进行补充修改。目前主要的是加快业已启动的《土地管理法》、《土地利用总体规划纲要》新一轮的修改（修编）工作。

以《土地管理法》中建设占用耕地“占一补一”的占补平衡原则为例，笔者认为可以修改为允许基本农田跨省异地代保和实行跨省区易地垦造耕地和跨省区调剂指标，以解决各地土地供需矛盾。同时，占补平衡原则不能仅仅注重耕地数量的占补平衡，更重要是耕地产能的占补平衡。

其次，加强对土地法规制度的执行和监督。不管多么完美的土地管理制度，都有一个执行力的问题。从各地近几年发生的大量违法用地案件来看，土地监督机制需要花大力气建立和完善，监督和惩罚成本的支付必不可少。按照土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的监督三分离的原则，法律法规的起草和制定，应从部门起草改由人大召集的有关各方参加的专门小组从事。由于土地具有有限性、固定性、不可增加性等特点，而且问题繁多，应将土地使用、交易和行政的监督，从有关部门分离，成立土地管理监督管理委员会。

另外，要重视土地利用总体规划和年度供地计划的制定，并且要着重加强这两个计划的严肃性，要绝对杜绝规划和计划流于形式、随意更改的现象。

3结语

通过以上分析我们可以得出，在经营土地过程中，耕地面积锐减是由目前土地征用、土地所有制形式、法律等一系列制度设计上的缺陷造成的必然结果。要从根本上保护耕地必须从完善土地征用、土地税制、官员考核体系、土地法规等制度设计入手，切实理顺耕地保护的制度障碍。