电子政务政府管理创新

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摘要：通过电子政务实现政府管理改革没有达到应有的目的，电子政务存在的一些问题严重制约着政府管理创新的真正实现。在电子政务建设过程中，如何有效整合电子政务与政府管理职能、组织结构、管理理念等，以达到转变政府职能，提高行政效率，增强政府监管和服务能力，是电子政务下的政府管理创新方向。

关键词：电子政务；政府管理；创新方向

电子政务是电子信息通讯技术与当代政府管理创新理念相结合的产物，其主要目标是提高政府管理效能，实现对公众的便捷服务。尽管电子信息技术与信息基础设施在政府管理创新过程中的作用不可忽视，但是，最关键的并不是技术，而是管理创新理念的确立与政府职能的转变、政府组织的重构与政务流程的优化和重组。

一、政府管理创新面临的问题

从目前中国电子政务的发展情况看，通过电子政务实现政府管理创新改革还没有达到应有的目的，政府管理创新主要存在下列一些问题：

1.观念创新上的误区

一种是把电子政务仅仅当做政府部门的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的整合，而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，或者成为一种摆设，没有发挥应有的作用。另一种是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来，提供全方位的服务。电子政务不是传统政务的电子化，而是一种全新的政府管理方式，是对传统政府职能与政务流程的优化，是政府管理的一场革命。

2.“电子”与“政务”分离

信息通讯技术的功能只是为政府管理信息化进程提供有效的渠道，为政府管理现代化提供更加方便的手段。但是，很多部门电子政务的建设只关注资金、软硬件的投入，而忽视“电子”和“政务”的整合，主要表现为：一种是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉；另一种是把电子政务仅仅当做政府部门的计算机化，不重视软件的开发，也不重视业务流程的重组，其结果是很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，或者成为一种摆设，没有发挥其应有的作用[1]。

3.立法滞后

从整体看，中国电子政务立法还处于一个“无纲领性立法，无明确的立法规划，无有效的立法评价及监督机制”的三无状态。在国际电子政务法制化进程中，中国电子政务还存在缺乏基本法、立法分散等问题，有关电子政务的法律规范基本上分布在计算机法、电信法、互联网法、信息法、电子签名法、计算机软件保护法等法律规范之中。同时中国对信息安全法较为偏重，其他相关法律法规明显不足。从日益增长的社会需求来看，相关法律法规的不健全对于电子政务条件下的政府管理创新的制约作用表现得越来越突出。立法的滞后严重限制了电子政务的发展，不利于政府管理创新[2]。

4.重建设轻整合

中国电子政务的基本架构为“三网一库”（办公业务网、信息资源网、社会公众网和信息资源数据库）体系。以往的信息建设不重关联，自成体系，信息资源分散，共享程度低，以致影响了电子通讯技术的整体应用。目前，在没有对已经建立的行业或部门网络系统进行有效整合的同时，一些机构就开始急着上新的信息化项目，许多旧的矛盾还没有解决，又不得不面对一些新的问题。这将使未来的整合工作面临更大的困难。如何克服体制弊端，整合现有资源，节约投入成本，防止多重建设，避免各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中面临的重要挑战。

5.信息安全管理不足

电子政务在安全方面面临着政府组织内外的多种威胁与挑战。外来威胁主要有三种形式：一是非法使用资源，指系统入侵者对计算机资源、网络连接服务等资源的滥用和盗用，并查阅数据、访问机密文件等信息资源。二是恶意破坏，指非法进入者对系统或数据文件进行破坏，造成系统瘫痪，文件无效或消失，使电子政府中断对用户提供服务。三是盗窃数据，主要指黑客进入网络，盗取金融数据、机密文件以及其他敏感的数据信息等。机构内部的安全隐患问题一般有两种情况：一是工作人员违规操作，造成对政府安全的威胁。二是工作人员违法犯罪，发生故意窃密行为。内部的安全隐患，主要还不是技术层面上的问题，更多的还是管理层面的问题。

6.开放性和透明度不够

新时期政府管理在客观上要求政府认真对待外界需求，办事流程、办事规则规范化、公开化，增加政府工作的透明度，自觉接受公众的监督，促进民众的民主参与。但在传统的政府公务中，政府既掌握着大量的公共信息，又是法律、法规、规章和制度的制定者，相对于公众，处于明显的信息强势地位。由于社会公众不能随时随地了解政府的办事程序和有关政策，常常“跑断腿”，更谈不上监督，而政府公务员为了应付公众不断重复提出的问题，常常“磨破嘴”，甚至由于政务不公开而产生腐败。此外，在政府运行的规范化方面，依法行政面临着许多体制性障碍，制度建设反映客观规律也不够；行政决策程序和机制也还不够完善。

二、基于电子政务政府管理的创新方向

电子政务条件下政府管理创新关注的是在电子政务建设过程中，如何有效整合电子政务与政府管理职能、组织结构、管理理念等。为达到转变政府职能，提高行政效率，增强政府监管和服务能力，必须实现以下几个转变：

1.政府职能转变：从管理型向服务型转变

传统的政府职能最显著的特征表现为两个方面：一是强调提供公共事务及公共服务的政府主体。二是注重科层制组织机构的层级和严格的规章制度管理。新时期的政府管理强调政府职能转变。电子政务的建设为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要条件。它提高了政府领导和一般公务人员的能力素质，节省了公务人员大量的时间和精力，通过先进信息通讯技术的应用，把政府和公众联系起来，使公众在一定程度上超越了时间和空间的限制，更好地享受到了政府的服务。更重要的是，它成为政府转变职能的“助推器”，使管理型政府转变为服务型政府成为必然。从某种意义上讲，电子政务的特质就在于它是电子化的服务型政府，即透过电子通讯技术创新政府的管理和服务。

2.组织结构革新：从金字塔结构向扁型结构转变

传统的政府组织结构是典型的金字塔式科层制结构，组织内部相对封闭，不自主，互动性不强，且它的信息交流结构易导致失真。电子政务下的政府组织最大的特点是结构扁平化、网络化。政府组织通过建立一个有弹性、有应变能力的政府运行新机制，推动传统的金字塔式的科层制结构向扁平化和网络化转变。它既是组织结构的调整，也是组织机构设置理念的调整，意味着政府动态网络型机构的设立与政府流程再造。政府组织和外界环境是互相开放的，没有明显的界限，政府组织各部分可以根据社会需求变动、增加或撤销。权威的基础是信息与知识。决策是分散的、参与式的，组织管理是弹性的、变通的，改变传统的固定工作流程和死搬硬套的工作方式，通过把一个个政府流程作为最基本的单位来剖析政府组织的整体运作过程和管理模式，通过对管理流程的优化和重新设计，实现对政府运作模式的全面转变和绩效的提高[3]。

3.权力结构调整：由集中向分散转变

传统的组织权力结构实际上实行的是“行政决策权、执行权和监督权高度集中的“三权合一”体制[4]。建立在传统政府管理上的组织都有追求机械效率的强烈动机。为了实现这一目标，组织通常采用集权的方式，决大多数人只是执行决策，同时要求组织必须有明晰的权力链，以及严格的操作规程。通讯信息技术与信息社会使得传统的组织设计原则已显过时，大部分公务人员都应该是决策者。瞬息万变的行政环境，也促使中低层管理者要拥有更多的权力来处理不断变化的特殊行政事务。此外，电子政务的实施使权力分散、自主管理由一种趋势发展成现实的可能。“所有的国家、集团和个人，在网络上的行为只能构成部分，而不是整体。而且国家、集团和个人在这种空间里，也都是平等的。在国际互联网上，有时候个人的影响可能超过集团，乃至国家。”[5]电子政务的管理和行为方式体现着一种分权与民主的特质。

4.信息流动机制转变：由不对称向对称转变

信息是一个组织进行决策、运行和管理的基础，信息共享与公开能极大提高政府的运行效率。传统的政府组织形态和权力结构决定了信息结构是纵向层式的，其信息流动呈倒树状结构。对外，政府组织是信息资源的最大拥有者和利用者，政府与公众存在严重的信息不对称。对内，组织层级越高所拥有的信息量就越大。同时，这种纵向层式的信息交流通常是封闭的、不自主的，会导致信息失真[6]。各部门也极力维护自己对信息的独占权。电子政务将打破传统政府的组织界限，构建一种新型的信息流动与分享模式，提高信息的完整性和正确性。如当代著名管理学家马克·利维所言：“如果把大众传播的传统媒介比做一只信息沙漏，那么新的传播信息技术结构就将是一种发散型的信息交流结构，可以把这种结构比做信息交流的一个矩阵，一张经纬交错的鱼网或四通八达的蛛网。”[7]这种网络化的信息流动机制将使政府内部、公众与政府在信息获得的范围、数量、时差上的区别不断缩小。

参考文献：

[1]胡志军.加快电子政务与政府管理创新的整合[N].新华日报，2007-04-09.

[2]北京大学电子政务知识网[EB/OL]./，2008.

[3]董新宇，苏竣.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理[J].公共管理学报，2004，（4）:48.

[4]许耀桐.大部制：再造政府权力结构的契机——中美政府体制的一个比较[J].改革内参，2008，（6）:15.

[5]航忆苇，孙晏新，杨茂东.电脑思想库[M].广州:广州出版社，1997:658.

[6][美]加布里埃尔·A阿尔蒙德，等.比较政治学理论：体系、过程和方法[M].曹沛霖，等，译.上海:上海译文出版社，1987:189-190.

[7][美]马克·利维.新闻与传播：走向网络空间时代[J].新闻与传播研究，1997，（1）:12.